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奶與車的戰爭:NAFTA 2.0實現的「美國優先」?

2018/10/19 徐子軒

美國、加拿大與墨西哥,經過一年多的艱難談判,終於「驚險壓線」達成NAFTA2.0...
美國、加拿大與墨西哥,經過一年多的艱難談判,終於「驚險壓線」達成NAFTA2.0的「美墨加協定」(USMCA)。 圖/美聯社

歷經14個月的艱苦談判,美國、加拿大與墨西哥三國終於趕在華府設定的截止日(2018.09.30)前,完成「北美自由貿易協定」(NAFTA)的初步更新——也就是NAFTA2.0的「美墨加協定」(USMCA)。

時間回到去年4月,甫上任的川普要求重新評估美國參與的貿易協定,發布名為「解決貿易協定中的違約和濫用」的行政命令,以貫徹他的競選承諾——把工作和財富留在美國——因此展開全面檢討。首先針對的,即是川普稱為史上最糟、使鐵鏽帶居民失去製造業工作的NAFTA。

根據美國貿易代表辦公室(USTR)資料,美國希望更新智慧財產權、貿易規則、國有企業、服務、海關、衛生和動植物檢驗檢疫措施、勞工、環境和中小企業等協議,幾乎等於全面翻修。在川普令下,由貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)領軍向NAFTA進擊。萊特希澤認為,NAFTA在農業、投資服務和能源等方面對美國來說相對成功,但在其他行業,特別是汽車與鋼鐵等製造業,已不合時宜。因此必須改善NAFTA,讓高工資的工作機會回流美國,並促進經濟增長。

作為目前GDP最大的區域型貿易協定,USMCA的誕生格外值得探究,因為這同時也是川普單邊主義與多邊主義的角力結果,足以為正在和華府談判的國家的提供參照。川普稱此為「歷史性協議」,像是美國農產品獲得更多的市場准入、製造業工作可望回流美國,智慧財產權、數位經濟等新章節也贏得了勝利。其中,又以乳製品和汽車工業最受關注。

但USMCA真如川普所願,能實現「美國優先」嗎?

USMCA真如川普所願,能實現「美國優先」嗎? 圖/美聯社
USMCA真如川普所願,能實現「美國優先」嗎? 圖/美聯社

由於過去的NAFTA條款中,並沒有向美國生產的超濾牛奶(以特殊技術過濾牛奶取得的蛋白質濃縮物)徵收關稅的規範,加上美國生產超濾牛奶的成本低廉,且國內對乳製品需求下降,因此轉而大量出口至加拿大,一度使加國的農業與製造商受到傷害。

為了保護本土農業,加拿大啟動「供應鏈管理系統」(SMS),一方面對美國超濾牛奶乳製品原料開徵高關稅,另一方面對加拿大乳製品原料定價,企圖以低價取代美國產品——此即所謂的「安大略省第六類定價政策」。之後不只是安大略省,定價策略更普及至全國推展「第七類定價政策」,目標不只美國,更要對付歐盟、澳大利亞與紐西蘭等地的乳製品原料。

這當然引起各國不滿,抨擊加國的保護主義,打算訴諸WTO仲裁,今年川普甚至曾與加國總理特魯道(Justin Trudeau)在G7熱烈爭執。目前,加拿大和歐盟已就此達成相關貿易協定(CETA),對奶酪採取關稅配合措施,由於雙邊的乳製品貿易額並不高,問題較容易解決,但美國占據加拿大乳製品進口額的5成以上,才使得談判難度提升許多。

「奶」可沒那麼好喬。加拿大啟動「供應鏈管理系統」(SMS),一方面對美國超濾牛奶...
「奶」可沒那麼好喬。加拿大啟動「供應鏈管理系統」(SMS),一方面對美國超濾牛奶開徵高關稅,另一方面對加拿大乳製品原料定價,企圖以低價搶市,引起各國抨擊加國的保護主義。 圖/路透社

在華府看來,加拿大的SMS是不公平的貿易措施,因此要求在10年內終止,並取消會拖累全球市場價格的第七類定價政策;渥太華則反駁,SMS側重於加國國內的市場價格和供應控制,且加拿大是乳製品出口小國,不至於扭曲全球市場,就連WTO也允許SMS的存在。

但事實上SMS在加國內部也頗有爭議。支持者指出,美國只是透過稅收補貼農業部門,而加拿大通過供應管理,卻可以同時規範農產品的產量及進口量,不至於造成浪費並可實現永續發展農業;反對者認為,定價政策的差額其實仍由消費者買單,同時也傷害加國農業的競爭力與作為自由貿易國家的聲譽。

從目前公布USMCA的文本可知,加拿大保留了SMS,但同意廢除第六類與第七類政策,也給予美國更多的市場准入,結果大致如華府所願,算是渥太華退讓較多的部分。

在美國還未退出「跨太平洋夥伴關係協定」(TPP)前,華府便已透過談判,獲得加拿大乳製品市場3.25%的市場進入。現在根據USMCA,美國可獲約3.6%,等於是將TPP的額度轉到USMCA使用,且條件更優厚。但除了乳製品外,USMCA基本上保留了NAFTA9成以上的農業條款,可說仍有利於加拿大。

根據USMCA,美國可獲加拿大乳製品市場約3.6%的市場進入。但除了乳製品外,U...
根據USMCA,美國可獲加拿大乳製品市場約3.6%的市場進入。但除了乳製品外,USMCA基本上保留了NAFTA9成以上的農業條款,可說仍有利於加拿大。 圖/路透社

此外,進口額度加大不一定意味著加國乳製品的潰敗。

即使對美擴大進口,加國乳製品市場仍有高達96%左右的份額是由加國內部瓜分,對大型供應商不會有太大影響。對消費者來說,由於SMS仍在,渥太華會啟動調整價格機制,避免美國乳製品原料過度影響市場,短期內可能不會感受到乳製品價格的起伏。

傷害最重的應是小型乳農,對此特魯道政府已承諾將給予農民賠償,細節尚未決定,但已獲得USMCA同意。更重要的是,美國的乳製品允許使用重組牛生長激素(rBST)增加乳量,加國則不允許。在未來乳製品上可清楚分辨是否含有rBST,也可能成為加國乳農生存的機會之一。

在汽車方面,USMCA要求加強「原產地規則」,將原本NAFTA規定需有62.5%的材料來自北美三國,逐年增加到75%,材料所用的鋼與鋁必須有70%來自北美。對於勞動力條件則設有薪資規定,勞工平均時薪必須達到16美元,另規定至2023年,個人小型汽車產量的40%、輕型載貨卡車的45%,得由符合時薪條件的勞工生產。

USMCA將原本NAFTA規定,需有62.5%的汽車材料來自北美三國,逐年增加到...
USMCA將原本NAFTA規定,需有62.5%的汽車材料來自北美三國,逐年增加到75%,並且材料所用的鋼與鋁必須有70%來自北美。 圖/路透社

由於先前川普政府祭出鋼鋁關稅時,曾給予加墨兩國暫時豁免,因此在USMAC談判中,美國也把關稅當作殺手鐧。最後三國同意,加墨兩國分別可對美國免稅出口汽車年260萬輛、加拿大可對美國出口超過324億美元的汽車零件、墨西哥則為1,080億美元。若超過這些數字,美國才會徵收25%的國家安全關稅。

這看似美國以霸權壓迫加墨簽字,但其實了解北美汽車貿易便可知道,華府早就網開一面。就國際貿易中心(ITC)五年來的貿易額觀之,墨西哥去年銷美汽車為130萬台,加拿大則是110萬輛;去年墨西哥汽車零件銷美約為530億美元,加拿大為150億。換言之,除非加墨產量暴增一倍,否則不太可能超過USMCA所規定的限額。

事實上在USMCA誕生前,福特等五大車商早有佈局。根據專家預測,未來4年汽車產業在加拿大的投資可能持平或減少4%、墨西哥將增長47%,美國則將增加12%。這是因為加拿大生產成本高,包括勞動力、碳稅與電費等,廠商更樂意選擇成本低廉的墨西哥。

由於加拿大生產成本高,車廠更樂意選擇成本低廉的墨西哥。然而USMCA關於勞工平均...
由於加拿大生產成本高,車廠更樂意選擇成本低廉的墨西哥。然而USMCA關於勞工平均時薪的規定,卻可能讓北美汽車製造市場重新洗牌?圖為美墨邊境的車潮。 圖/美聯社

然而新規則要求最低工資,這將徹底改變北美的汽車貿易。由於墨西哥汽車業平均工資約為2美元多,是新標準的1/7。很難想像短短數年內,有任何車商能夠把薪資提高到這個水準,因此在墨西哥減產恐無法避免。此消彼長下,產量必然轉到美國或加拿大。

但這不代表就會在美加產生大量職缺,廠商仍可能以自動化替代人力,因此華府宣稱的製造業工作回流不一定能達成。如此可知,汽車產業的複雜程度超越USMCA規範。儘管北美供應鏈仍舊存在,但基於成本增加,是否能繼續保持全球競爭力,還待時間考驗。

往好處想,新規則要求更多北美原產地製品,代表車商無法自由對外國採購,更多本地投資可能會出現;反方面,車商可能會將成本反映在售價上,或是選擇讓利潤較低的車型退出北美市場,較不利於消費者。若價格提高,消費者可能也會延長換車時間,從而縮小市場需求,反過來亦不利於車商。

整體來看,乳製品與汽車是USMCA變動較多的部分,而從這兩項的談判結果可看出,沒有絕對的贏家或輸家。在談判過程中,美國採取了高壓手段,甚至威脅退出協議,但最終,三國其實仍以維持貿易協定的完整性為目的。所謂「美國優先」達成之說,還是未定之天。

美國在談判過程中,採取高壓手段,甚至威脅退出協議,但最終三國仍以維持貿易協定的完...
美國在談判過程中,採取高壓手段,甚至威脅退出協議,但最終三國仍以維持貿易協定的完整性為目的。所謂「美國優先」達成之說,還是未定之天。 圖/美聯社


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