奶與車的戰爭：NAFTA 2．0實現的「美國優先」？

2018/10/19 徐子軒

美國、加拿大與墨西哥，經過一年多的艱難談判，終於「驚險壓線」達成NAFTA2.0的「美墨加協定」（USMCA）。圖／美聯社

歷經14個月的艱苦談判，美國、加拿大與墨西哥三國終於趕在華府設定的截止日（2018.09.30）前，完成「北美自由貿易協定」（NAFTA）的初步更新——也就是NAFTA2.0的「美墨加協定」（USMCA）。

時間回到去年4月，甫上任的川普要求重新評估美國參與的貿易協定，發布名為「解決貿易協定中的違約和濫用」的行政命令，以貫徹他的競選承諾——把工作和財富留在美國——因此展開全面檢討。首先針對的，即是川普稱為史上最糟、使鐵鏽帶居民失去製造業工作的NAFTA。

根據美國貿易代表辦公室（USTR）資料，美國希望更新智慧財產權、貿易規則、國有企業、服務、海關、衛生和動植物檢驗檢疫措施、勞工、環境和中小企業等協議，幾乎等於全面翻修。在川普令下，由貿易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）領軍向NAFTA進擊。萊特希澤認為，NAFTA在農業、投資服務和能源等方面對美國來說相對成功，但在其他行業，特別是汽車與鋼鐵等製造業，已不合時宜。因此必須改善NAFTA，讓高工資的工作機會回流美國，並促進經濟增長。

作為目前GDP最大的區域型貿易協定，USMCA的誕生格外值得探究，因為這同時也是川普單邊主義與多邊主義的角力結果，足以為正在和華府談判的國家的提供參照。川普稱此為「歷史性協議」，像是美國農產品獲得更多的市場准入、製造業工作可望回流美國，智慧財產權、數位經濟等新章節也贏得了勝利。其中，又以乳製品和汽車工業最受關注。

但USMCA真如川普所願，能實現「美國優先」嗎？

由於過去的NAFTA條款中，並沒有向美國生產的超濾牛奶（以特殊技術過濾牛奶取得的蛋白質濃縮物）徵收關稅的規範，加上美國生產超濾牛奶的成本低廉，且國內對乳製品需求下降，因此轉而大量出口至加拿大，一度使加國的農業與製造商受到傷害。

為了保護本土農業，加拿大啟動「供應鏈管理系統」（SMS），一方面對美國超濾牛奶乳製品原料開徵高關稅，另一方面對加拿大乳製品原料定價，企圖以低價取代美國產品——此即所謂的「安大略省第六類定價政策」。之後不只是安大略省，定價策略更普及至全國推展「第七類定價政策」，目標不只美國，更要對付歐盟、澳大利亞與紐西蘭等地的乳製品原料。

這當然引起各國不滿，抨擊加國的保護主義，打算訴諸WTO仲裁，今年川普甚至曾與加國總理特魯道（Justin Trudeau）在G7熱烈爭執。目前，加拿大和歐盟已就此達成相關貿易協定（CETA），對奶酪採取關稅配合措施，由於雙邊的乳製品貿易額並不高，問題較容易解決，但美國占據加拿大乳製品進口額的5成以上，才使得談判難度提升許多。

「奶」可沒那麼好喬。加拿大啟動「供應鏈管理系統」（SMS），一方面對美國超濾牛奶開徵高關稅，另一方面對加拿大乳製品原料定價，企圖以低價搶市，引起各國抨擊加國的保護主義。圖／路透社

在華府看來，加拿大的SMS是不公平的貿易措施，因此要求在10年內終止，並取消會拖累全球市場價格的第七類定價政策；渥太華則反駁，SMS側重於加國國內的市場價格和供應控制，且加拿大是乳製品出口小國，不至於扭曲全球市場，就連WTO也允許SMS的存在。

但事實上SMS在加國內部也頗有爭議。支持者指出，美國只是透過稅收補貼農業部門，而加拿大通過供應管理，卻可以同時規範農產品的產量及進口量，不至於造成浪費並可實現永續發展農業；反對者認為，定價政策的差額其實仍由消費者買單，同時也傷害加國農業的競爭力與作為自由貿易國家的聲譽。

從目前公布USMCA的文本可知，加拿大保留了SMS，但同意廢除第六類與第七類政策，也給予美國更多的市場准入，結果大致如華府所願，算是渥太華退讓較多的部分。

在美國還未退出「跨太平洋夥伴關係協定」（TPP）前，華府便已透過談判，獲得加拿大乳製品市場3.25%的市場進入。現在根據USMCA，美國可獲約3.6%，等於是將TPP的額度轉到USMCA使用，且條件更優厚。但除了乳製品外，USMCA基本上保留了NAFTA9成以上的農業條款，可說仍有利於加拿大。

根據USMCA，美國可獲加拿大乳製品市場約3.6%的市場進入。但除了乳製品外，USMCA基本上保留了NAFTA9成以上的農業條款，可說仍有利於加拿大。圖／路透社

此外，進口額度加大不一定意味著加國乳製品的潰敗。

即使對美擴大進口，加國乳製品市場仍有高達96%左右的份額是由加國內部瓜分，對大型供應商不會有太大影響。對消費者來說，由於SMS仍在，渥太華會啟動調整價格機制，避免美國乳製品原料過度影響市場，短期內可能不會感受到乳製品價格的起伏。

傷害最重的應是小型乳農，對此特魯道政府已承諾將給予農民賠償，細節尚未決定，但已獲得USMCA同意。更重要的是，美國的乳製品允許使用重組牛生長激素（rBST）增加乳量，加國則不允許。在未來乳製品上可清楚分辨是否含有rBST，也可能成為加國乳農生存的機會之一。

在汽車方面，USMCA要求加強「原產地規則」，將原本NAFTA規定需有62.5%的材料來自北美三國，逐年增加到75%，材料所用的鋼與鋁必須有70%來自北美。對於勞動力條件則設有薪資規定，勞工平均時薪必須達到16美元，另規定至2023年，個人小型汽車產量的40％、輕型載貨卡車的45%，得由符合時薪條件的勞工生產。

USMCA將原本NAFTA規定，需有62.5%的汽車材料來自北美三國，逐年增加到75%，並且材料所用的鋼與鋁必須有70%來自北美。圖／路透社

由於先前川普政府祭出鋼鋁關稅時，曾給予加墨兩國暫時豁免，因此在USMAC談判中，美國也把關稅當作殺手鐧。最後三國同意，加墨兩國分別可對美國免稅出口汽車年260萬輛、加拿大可對美國出口超過324億美元的汽車零件、墨西哥則為1,080億美元。若超過這些數字，美國才會徵收25%的國家安全關稅。

這看似美國以霸權壓迫加墨簽字，但其實了解北美汽車貿易便可知道，華府早就網開一面。就國際貿易中心（ITC）五年來的貿易額觀之，墨西哥去年銷美汽車為130萬台，加拿大則是110萬輛；去年墨西哥汽車零件銷美約為530億美元，加拿大為150億。換言之，除非加墨產量暴增一倍，否則不太可能超過USMCA所規定的限額。

事實上在USMCA誕生前，福特等五大車商早有佈局。根據專家預測，未來4年汽車產業在加拿大的投資可能持平或減少4%、墨西哥將增長47％，美國則將增加12%。這是因為加拿大生產成本高，包括勞動力、碳稅與電費等，廠商更樂意選擇成本低廉的墨西哥。