長灘島封島令：杜特蒂雷厲風行，守護誰的環境？

2018/04/25 賴奕諭

自4月26日起，菲律賓著名觀光勝地——長灘島——將因汙染整治因素，全島停止觀光6... — 自4月26日起，菲律賓著名觀光勝地——長灘島——將因汙染整治因素，全島停止觀光6個月。圖／路透社

4月19日下午，就在菲律賓長灘島即將要封島6個月的一個禮拜前，反對封島的群眾從長灘島所屬的阿克蘭省首府卡利博，一路驅車遊行至進入長灘島前必經的渡島碼頭卡蒂克蘭。短短71公里的路程，警方設下了7個檢查哨。抗議車隊每經過一個檢查哨便要停下來一台一台受檢。與此同時，其他不屬於該車隊的車輛卻得以暢行無阻，彷彿這只是個再平常不過的夏日午後

菲律賓的軍警單位，這時早已進駐到了長灘島，包含有警察610名、軍人110名、地方民兵60名，以及海軍30名。他們在當地進行多日的「突發狀況」模擬演練，像是警方應當如何盤查進出者是否持有當地居民的證明，如何防止抗議者意圖闖入長灘島，若遇炸彈攻擊該如何救治傷患；至於軍方則以直昇機作為輔助，在鄰近海域勘查是否有非法入侵的逃脫者與抗議群眾。幾天下來的演習情形透過影片在社群媒體散佈開來，被許多人批評猶如戒嚴一般。

面對政府嚴陣以待的部署，試圖在最後關頭奮力一搏的抗議者顯得有些渺小。雖然說從總統 杜特蒂公開批評長灘島「猶如化糞池」開始至今，也才過了將近2個月的時間。然而，由於環團、主流媒體與菲國社會大眾的一片叫好聲浪，讓這些抗議者僅能夠微微地透過臉書、推特以及地方新聞發出他們的聲音，更別說這些聲音根本無法撼動封島的既定事實。

封島前夕，大批軍警高調地入駐長灘島。幾天下來的演習情形，透過影片在社群媒體散佈開... — 封島前夕，大批軍警高調地入駐長灘島。幾天下來的演習情形，透過影片在社群媒體散佈開來，被許多人批評猶如戒嚴一般。圖／路透社

為什麼這些抗議群眾明知難以改變政策走向，卻依舊執著於抗爭呢？當菲國政府希望以封島做為休養生息的手段時，中間的環節究竟出了什麼差錯，讓人們不願接受這種「保護」環境的做法呢？

杜特蒂宣布要關閉長灘島還沒多久的時候，曾出現過一波批評聲浪。對此，他隨即透過媒體公開表示將在長灘島推行土地改革，希望當地居民能夠因此受惠於封島計畫——在他看來，長灘島按照過去的土地調查有60.94%的面積屬於農地，居民應當藉此復甦傳統生計方式。

然而，此語一出卻引發各界抨擊。因為這些所謂的農地多半為居民做居住與商業行為之用，已經沒有人從事農業，頂多是居民零星的在屋頂種菜。網路上因此有人戲稱杜特蒂的用心良苦，其實是為發展菲律賓「空中菜園」產業。

為了總統的一席話，政府相關部門連日來疲於奔命。除了在短短幾週內召開多次會議，與當地業者、居民商討後續補償及安置措施，他們更不斷嘗試跟大眾解釋未來可能的土地改革方向為何。像是根據農業改革部本來的調查資料，長灘島實際可耕作土地只有4公頃，遠低於該島被分類為農地的628.96公頃。在經過前幾天緊急的實際探勘後，官員現在則改稱有170公頃左右的可耕作農地，要大家相信政府的改革舉措是可行的。

但說明歸說明，多數居民顯然不太買政府的帳。過去他們或許會在住家周圍種植供自給的蔬菜，但隨著外來人口漸多、住家之間的距離越來越小，現在要他們在沙地為主的長灘島放棄觀光而改作農業，顯然有些難度。

「來長灘島種菜？」杜特蒂口中所謂的農地，多半已成為居民居住與商業行為之用，島上幾... — 「來長灘島種菜？」杜特蒂口中所謂的農地，多半已成為居民居住與商業行為之用，島上幾乎沒有人從事農業。圖非農地。圖／路透社

不僅如此，長期被政府劃定為觀光區的長灘島，因為全島皆屬於「公有地」，居民只能透過繳稅擁有使用權，而非所有權。這便讓沒有土地所有權的當地居民，面對事先毫無任何預警與規劃的土地改革計劃感到惴惴不安。

為什麼長灘島會有如此棘手的問題呢？早在1970年代，前總統馬可仕執政時期，政府便公告該島為「觀光與海洋保護區」。在這樣的土地分類之下，政府並沒有再做進一步的土地權狀調查，這也是為什麼當地居民雖然因為「使用土地」而有繳稅，卻始終無法取得「所有權」。而為了解決民眾不斷陳情與抗議的問題，前總統艾若育在2006年5月頒佈〈總統命令第1064號〉，雖然繼續將長灘島劃作是公有地，卻再將土地細分為「森林保育地」與「可轉讓之農地」。

一樣還是公有地，為什麼要分得那麼細呢？這是因為根據菲律賓的規定，倘若公有地經政府核定為可轉讓之農地，使用土地者即可自公告日起計算自己實際佔有土地的時間。除了私營公司與協會之外，有繳稅事實並能夠提出證明者，得以在土地調查公告頒佈30年後，向政府申請合法土地權狀。

換言之，自艾若育公告長灘島土地調查結果的時間點開始算起，倘若居民能夠證明自己從2006至2036年皆有繳稅及合法使用土地的事實，便能夠順利取得土地所有權狀。

在這樣的前提下，任何土地改革計劃都會讓居民感到不安，尤其當我們重新檢視誰才是「當地居民」的時候更是如此。

為什麼長灘島會有如此棘手的問題呢？早在1970年代，前總統馬可仕執政時期，政府便... — 為什麼長灘島會有如此棘手的問題呢？早在1970年代，前總統馬可仕執政時期，政府便公告該島為「觀光與海洋保護區」。圖／法新社

根據長灘島的人口普查結果，戶籍設於當地的居民共5萬6,444人，另外還有註冊於當地的工作人口1萬7,328名，打黑工的工人則預估有1萬1,289人。由於長灘島成為世界著名觀光勝地已有幾十年的時間，即便是戶籍在當地的居民也多半是從外地搬遷而來。實際上被視為是長灘島原住民的阿提族（Ati）在長期受到歧視且工作機會難尋的情況下，選擇繼續留在當地的僅剩下數百人。

說到阿提人，他們一直以來便因為膚色、原住民身份或教育程度等問題，幾乎很難在與外地人的競爭下搶到工作機會，多半得透過教會或是NGO的網絡才能找到工作。再加上他們的文化面臨高度流失與商品化的處境，部分阿提人在幾年前便試圖向政府申請在長灘島劃設傳統領域範圍，主張全島都屬於他們的傳統領域，希望藉此能夠多少要回一些自己的主導權。

不料2011年政府核定的結果下來，他們的傳統領域僅占全島1,032公頃之中的2公頃，是菲國所有原住民族核定之傳統領域範圍最小的族群。不只如此，2013年他們的主要領導者之一——Dexter Condez——更慘遭莫名殺害，種種變故都讓他們的抗爭和運動變得更為艱辛。

這類的慘痛經驗延續至今，成為此次土地改革的口號背後，造成危機感與衝突的可能因素。如此看來，不難想見土地改革為何在長灘島這樣的觀光區是一個極為不穩定的因素，那正是因為菲律賓的土地政策所導致的結果。

作為長灘島原住民的阿提人，長年因膚色、原住民身份或教育程度等問題，很難在與外地人... — 作為長灘島原住民的阿提人，長年因膚色、原住民身份或教育程度等問題，很難在與外地人的競爭下搶到工作機會，多半得透過教會或是NGO的網絡才能找到工作。圖／法新社

此外，在這次封島事件中，有些人會把當地居民的土地權爭議與島上開發商正進行的計畫混淆在一起談，這其實反而無法直視問題核心。

如果我們仔細留意遭點名污染環境的觀光業者、預計推行大型建設案的開發商，他們座落與所欲開發的地點，多半是在北部與東北部的森林保育區範圍，和前述主要位於南部地區的農地會遇到的問題又不盡相同。簡言之，現在大多數媒體跟評論在說的封島與休養生息，多半還是跟觀光的利潤導向系統相關連。不論是環境污染、居民工作機會，或是商家生意是否受影響的討論，這些都與觀光脫離不了關係。

那麼當地居民究竟關心的是什麼呢？他們現在或許大多涉入觀光產業，但那卻絕非是他們生活的全部。其所面臨的社會問題不盡然單靠觀光處境的改善就能夠解決，更不用說這其實是一個倉促且毫無規劃的封島計畫。如此看來，關閉長灘島究竟是為了保護誰的環境，想來格外諷刺。