中資餵食：歐盟焦慮中東歐成員國吃裡扒外？

2018/02/01 徐子軒

中東歐對中資張開雙手歡迎。圖為波蘭總統訪問中國時，眾人與中國主席習近平一起啃蘋果... — 中東歐對中資張開雙手歡迎。圖為波蘭總統訪問中國時，眾人與中國主席習近平一起啃蘋果。圖／法新社

歐盟監管架構的另一個功能在於防患未然，以因應與中國越走越近的中東歐國家，尤其是————「中國－中東歐國家合作」（CEEC）。

自2008年金融危機、2009年歐債危機後，CEEC受到牽連，再加上全球經濟成長趨緩，更是難以復甦。2012年開始，時任中國總理溫家寶啟動了與CEEC的合作機制，即所謂的「16+1」。由於中東歐國家無論是整體國力或發展潛力，都遜於西歐國家，故被中國視為是進軍歐洲的突破點。

中東歐國家雖不具中國感興趣的技術，但國力相對孱弱且能連結歐盟基礎建設，使部份歐盟人士認為會讓中國有機可趁。像是先前法、德等國針對中國在南海不遵守國際法的擴張行動，企圖以歐盟之名譴責，卻被匈牙利、希臘所阻，中國因素儼然成為歐盟內部的嫌隙。德國外長嘉布瑞爾（Sigmar Gabriel）故而警示，歐盟恐面臨分裂。

此外，歐洲飽受長期衰退與移民問題所苦，各國民粹主義領袖不斷興起，特別是一些CEEC國家，形成所謂「不自由民主」的範例，例如匈牙利總理歐爾班（Viktor Orbán）、捷克總統澤曼（Milos Zeman）等，都是箇中代表。

同時，他們也是疑歐論者，與歐盟常有扞格不入的情事，近來更不斷向中國示好。事實上比起遵循歐盟規範，部分CEEC國家更樂於接受中資。

比起遵循歐盟規範，部分CEEC國家更樂於接受中資。圖為2017年中國總理李克強出... — 比起遵循歐盟規範，部分CEEC國家更樂於接受中資。圖為2017年中國總理李克強出席CEEC論壇。圖／路透社

像是2015年第四次16+1峰會上，中國總理李克強宣布與匈牙利、塞爾維亞分別簽訂了布達佩斯到貝爾格萊德（Budapest-Belgrade）、總長為350公里的鐵路合約。中國承諾，將提供54%、約13億美元的資金與技術，協助這段具有百年歷史的鐵道修繕與升級。

由於匈牙利是歐盟成員，必須符合歐盟關於大型運輸計畫的規定，也就是得透過公開招標程序。然而，鐵路合約內容與簽約過程並未對外公開，引來歐盟的注意。布魯塞爾揚言將發起調查，並審視計畫投資回報的合理性。為符合歐盟規定，匈牙利政府訂於去年11月重新開標，預計到2018年3月才會有結果。

但在塞爾維亞方面，因尚未入盟，無需遵守歐盟法令，已進入施工階段。這條鐵路被中國寄予重望，不只要銜接塞、匈兩國，在中國未來的擘畫裡，更是跨巴爾幹鐵路網的一環。未來中國貨物將從希臘比雷埃夫斯港出發，以鐵路連結到多瑙河三角洲，促進與CEEC更緊密的商業關係。

中國重金協助匈牙利、塞爾維亞修繕從布達佩斯到貝爾格萊德的百年鐵路，這條鐵路也被中... — 中國重金協助匈牙利、塞爾維亞修繕從布達佩斯到貝爾格萊德的百年鐵路，這條鐵路也被中國視為打通「一帶一路」的重要陸路。圖／美聯社

對於中國藉FDI加大在歐洲的影響力，歐盟基本上不願、也無法明示反對。然而中資不附條件的挹注某些國家，便牴觸了歐盟政策，因為某些國家的改革是由歐盟或以利誘、或以強迫達成。像是為協助西巴爾幹六國入盟的《柏林進程》，今年剛升級為2.0版（Berlin plus），但部份觀察家指出，中國的帶路戰略正在改變歐洲的遊戲規則。

最明顯的例子是塞爾維亞國營企業斯梅代雷沃鋼廠（Smederevo），因長期經營不善，曾以2300萬美元出售給美國鋼鐵聯盟。但2012年後，美國鋼鐵聯盟不敵虧損，用一元的象徵性價格賣還塞國政府。之後歐盟提供資金協助，希望能加速改革。但由於沉痾難起，鋼廠只能選擇破產或再度出售。

就在歐盟傾向破產清算之時，2016年中資介入，以4600萬歐元接手。不過麻煩又隨之而來，因為歐盟正在進行對中國熱軋鋼的傾銷調查，準備加課稅金，也考慮納入斯梅代雷沃。最後歐盟以數量過少為由，決定放塞國一馬，只檢查中國母公司是否有利用該廠轉運鋼鐵出售，足見中國因素正困擾著歐盟。

誠然，近幾年來，中國對CEEC的FDI成長快速。據2016年統計，中資對CEEC有七成集中在三個國家，最多的是匈牙利的三成二，再來是波蘭的近兩成、捷克約一成五。但無論是從FDI的存量或流量來看，中國對這些國家的投資，相較於老歐洲大國只能說微不足道。故歐盟若想從管制資本著手，處理會員立場不一致的問題，乃是緣木求魚。

據2016年統計，中資對CEEC有七成集中在三個國家：匈牙利、波蘭和捷克。資料來... — 據2016年統計，中資對CEEC有七成集中在三個國家：匈牙利、波蘭和捷克。資料來自〈中國對外直接投資統計公報2016年版〉；單位：億美元。圖／作者自製

近幾年來，中國對CEEC的FDI成長快速，但仍遠不比對老歐洲大國的投資。資料來自... — 近幾年來，中國對CEEC的FDI成長快速，但仍遠不比對老歐洲大國的投資。資料來自〈World Investment Report 2017〉、〈中國對外直接投資統計公報2016年版〉；中國FDI單位：百萬美元、當年FDI流入單位：億美元。圖／作者自製

然而，真正的問題其實是歐盟高層與大國菁英對CEEC的不信任，以及歐盟作為一個準國家、卻無法貫徹意志的尷尬。

前者是指CEEC均是前共產陣營成員，民主化的時間尚短，其制度與公民社會是否能抵禦中國銳實力，仍在未定之天；後者則是指這些歐盟會員國或候選國，對於歐盟試圖以行政手段凌駕國家主權，也有不滿與疑慮。

一些歐盟人士憂心中國會利用巨資，引起歐盟內的矛盾，讓CEEC產生如柬埔寨、寮國之於東南亞國協的效應。如歐盟的共同安全與外交政策要求統一立場，只要有某國反對，即可推翻全體意見。另外絕大部分法令與政策都是特定多數決，CEEC已有11個歐盟會員國，剩下來的多是候選國，只要再拉攏3國，就足以癱瘓決策。

從匈牙利、希臘先前的表現來看，這並非完全不可能。去年3月，匈牙利破壞歐盟簽署聯合聲明，無法以整體、只能以個別國家譴責中國關押人權律師並施以酷刑；6月，希臘阻撓歐盟在聯合國人權理事會批評中國的人權紀錄，致使歐盟首次未能在聯合國最高的人權機構發表聯合聲明。

CEEC均是前共產陣營成員，並且民主化不久，歐盟憂心其制度與公民社會是否能抵禦中... — CEEC均是前共產陣營成員，並且民主化不久，歐盟憂心其制度與公民社會是否能抵禦中國。圖為匈牙利一家列寧酒吧。圖／美聯社

雖然目前中資與歐盟資金尚無法相提並論，像是捷克、匈牙利等CEEC幾乎都是淨收入國，前者近三年從歐盟拿走約120億歐元、後者約140億。但這些補助資金大概都在2020年後到期，是否會再有新計畫實不樂觀。是故它們兩面壓注，一面利用中資作為與歐盟談判的槓桿，一面利用歐盟身分作為與中國談判的利器。

對此，中國正好藉力使力。在歐盟監管架構草擬過程中，中國透過游說CEEC等國家，削弱了相關法令權限，讓監管架構更形弱化。這種對歐盟分而治之的策略，也是德、法等國與歐盟菁英無法接受的部分。因此可以見到，在草案裡有著強調防堵中國的設計。

像是授權執委會獨立篩選與禁止影響歐盟利益的投資，清單可能包括全歐交通網絡（TEN-T）的投資。一旦監管架構通過，未來中資若想進入歐盟基礎建設，就必須獲得歐盟執委會與協調小組的審核認可，這等於直接對上中國的「一帶一路」，雙方勢必進行更透明、符合歐盟規範的博弈。短期可能不利於CEEC吸引中資的企圖，但長期來看則有利於歐盟的永續發展。