中資併購誰來管？老歐洲的「抗龍」逆襲

2018/01/31 徐子軒

德、法等國與歐盟大佬們，為了防堵中資併購，祭出「外資監管」，抵抗中國巨龍。圖／... — 德、法等國與歐盟大佬們，為了防堵中資併購，祭出「外資監管」，抵抗中國巨龍。圖／美聯社

不久前歐盟執委會草擬出一份關於外國直接投資（FDI）的監管架構提案，目的在於保護歐盟會員國的關鍵技術、戰略資產與敏感資訊。若是外資想要購買或入股，必須經過合法透明且可受公評的程序。

根據這份草案，當會員國面對可能影響共同安全或公共秩序的投資案，執委會將啟動審查機制，由各會員國組成協調小組提供建議，讓該國參考集體意見，再做出決定。具體包括小組討論投資內容、分析投資者戰略意圖、全面清查與管制進入歐洲的FDI等措施。

特別的是，有別於美國的外國投資委員會（CFIUS）可以限制投資種類、投資者身分，甚或直接推翻外資提案，擁有更大的裁決權，歐盟的審查機制卻是以協調為主。

舉一個特殊的例子——2016年中資曾想收購德國半導體公司愛思強（Aixtron），然而此公司擁有美國資產，又是北約的關鍵技術供應商。故CFIUS建議取消交易，德國政府只得照辦。目前看來，歐盟監管草案不具有這種權力。

美國CFIUS比歐盟的外資監管機制擁有更大的裁決權。2016年中資曾想收購德國半... — 美國CFIUS比歐盟的外資監管機制擁有更大的裁決權。2016年中資曾想收購德國半導體公司愛思強，該公司擁有美國資產，又是北約的關鍵技術供應商。故CFIUS建議取消交易，德國政府只得照辦。圖／路透社

綜觀歐盟28個會員國，目前只有12個（包含英國）具有對國安等特殊領域的正式外資審查程序。且各國制度不同，有的屬於事先知會、有的屬於事後監管，對於審查收購股份也從5%到50%各異。也因此，這次的審查架構草案不要求更換既有的國家審查程序，只須確保符合歐盟標準；對不具審查程序的國家，則可依此架構，建立新的國家篩選制度。

雖然沒有公開點名任何國家，但歐盟執委會主席容克（Jean-Claude Juncker）的聲明提到：

如果有一國的國營企業想購入歐洲港口、能源設施或國防技術公司，必須公開審查與辯論。

透過此言即可知，極大部分是針對中國。那麼，中資入歐究竟有甚麼問題呢?

過去曾有歐洲外交關係委員會（ECFR）的研究員把歐盟會員國與中國的關係，以政治與經濟交往為兩條軸線，區分出四種不同的態度。如梅克爾當政時期的德國屬於「獨斷的實業家」，這是指政治上批評中國人權紀錄、經濟上批評中國違反智慧財產權規範，但不特別強調中國應遵循自由主義的貿易原則。

義大利、匈牙利、希臘等多數歐盟國則屬於「圓通的重商主義者」，指的是政治上迎合中國，以換取市場准入等利益、經濟上依照歐盟不給予中國市場經濟地位的政策，以保護本國產業；薩柯奇當政時期的法國不屬於四個分類，政治上對中國並沒有顯著態度、經濟上則較偏向保護主義。但無論何國，可以說都是相當歡迎中國投資。

無論各國基本上都對中國投資表示歡迎。資料來源：John Fox 與Françoi... — 無論各國基本上都對中國投資表示歡迎。資料來源：John Fox 與François Godemen的〈A Power Audit of EU-China Relations〉，箭頭為本文作者的趨勢觀察。圖／作者自製

梅克爾當家的德國如「獨斷的實業家」，政經上批評中國人權、智慧財產權薄弱，但不特別... — 梅克爾當家的德國如「獨斷的實業家」，政經上批評中國人權、智慧財產權薄弱，但不特別強調中國應遵循自由主義的貿易原則。圖／路透社

然而實際上，中國對歐洲的投資沒有如想像中般的天文數字。以1995年為起點來看，中國對歐洲的FDI成長近7倍，但比起巴西的11倍，並沒那麼驚人。且至2015年，歐盟FDI存量約四千七百億歐元，當中有41%來自美國，中國（含香港）只有2%，還不如巴西的2.2%。不過近年來，相較於美國的嚴格審查，歐盟對中資顯得寬鬆，這使中國在2014年後對歐FDI超過了美國。

根據中國對外投資公報，2016年的FDI將近2000億美元，對歐約為107億美元。儘管這個數字雖遜於美國的330億，但已躍居第二。同時，中資尋求兼併歐盟公司的幅度也大於他國。2014年統計，中資能夠完全掌控的歐盟公司約550間，勝過第二名的美國，後者約480間。

隨著各國重要產業陸續為中資收購，像是義大利國家電力公司（Enel）、英國的數據中心公司Global Switch、德國的機器人製造商庫卡（Kuka）等，德、法、義等國終於決定亡羊補牢。三國在去年2月聯名上書歐盟，倡議施行歐盟層級的監管，才有了此架構草案的誕生。

中資尋求兼併歐盟公司的幅度大於他國。圖為德國最大機器人製造公司庫卡，2016年被... — 中資尋求兼併歐盟公司的幅度大於他國。圖為德國最大機器人製造公司庫卡，2016年被中資收購。圖／法新社

德、法、義等國強調，面對外國投資要以互惠為原則。也就是不能只有單向資金流入，其他國家亦必須消除障礙、開放市場讓歐盟參與。

法國、義大利向來對外資管制較多，只是強化立場；德國原本較開放，但中資對德高科技業的大量併購，迫使其政府改變態度，去年通過修正聯邦外貿與支付條例，開始控制外資收購。

進一步來看，法國近年來強化管制法令，使政府有權禁止外資收購戰略產業，包括能源、交通、水利、電信、基礎設施和公共衛生等；義大利也賦予政府在特定行業有控制戰略資產的權力，如國防、能源等部門，只要有違反國安與公共利益之虞，政府就有權否決或施加條件。

德國的情形更為複雜。由於德國是中資收購的重中之重，因此除了設置如法、義等國的審查措施，還有嚴格的調查程序。像是政府強制要求外資，若要收購關鍵基礎建設必須提出申請，如果該交易沒有通知相關單位，可以在收購文件簽署五年內進行再審，違者可能面臨交易取消的懲罰。

2016年，中法的絲路貨運鐵路正式開通，響應中國的「一帶一路」政策。但近年來法國... — 2016年，中法的絲路貨運鐵路正式開通，響應中國的「一帶一路」政策。但近年來法國開始縮緊中資的經貿限度，防止大量收購如交通建設等戰略產業。圖／法新社

另一方面，監管架構也代表著歐盟的重要轉折。

自從2009年《里斯本條約》修正生效，FDI明確列入歐盟運作方式條約（TFEU）第207條第1項，成為共同商業政策的一環。這意味著歐盟有排他性的法律權限，能以整體與他國進行談判。歐洲法院最近的判決也確立歐盟對於FDI的監管，但不包括間接投資，這仍屬於資本自由流動的範疇。

不過，架構草案為求會員國一致合意，並未設立強制性的否決權，而是強調會員國對歐盟的責任，要求會員國自身進行審查。

也就是說，雖然可把架構協調小組的意見視為初步審查，但這不具約束力，是否接受投資仍由該會員國做最後決定。不過，該會員國有義務要以小組意見為最優先考慮，若不接受，也必須提出解釋。

另外值得注意的是，儘管歐式監管機制顯然較為寬鬆，但除了德、法等國外，其餘成員如斯堪地那維亞國家、荷比盧經濟聯盟、波羅的海國家、西班牙等南歐國家，以及波蘭等中東歐國家，多持保留甚至反對的態度。去年六月歐盟高峰會（European Council）在討論此架構草案便難達共識，僅同意執委會分析來自第三國在戰略部門的投資。

目前，監管草案擬議已進入立法程序，還必須經歐洲議會和歐盟理事會批准。在議會的部分只要簡單多數即可通過，但理事會的部分，要28個成員國中的16個（且至少佔歐盟人口的65％）同意才能生效。

面對中資大舉挹注，德、法等國與歐盟大佬們要如何「逆轉勝」說服其他會員國，特別是渴望中資的中東歐國家，恐怕還會遇到許多難關。