美中貿易爭霸（上）：美國致命殺手鐧「301條款」

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繼匯率、關稅後，川普又提出了貿易調查的新招：華府宣布將根據《1974年貿易法》，對夥伴貿易國施以所謂的301條款調查，以檢視他國是否有違規補貼、或是刻意排除美國企業的不公平貿易制度。外界普遍認為，這是針對中國採取的貿易戰。而商務部長羅斯（Wilbur Louis Ross Jr.）旋即證實了這種看法，他宣稱：

他同時強調，美國會應對中國所可能帶來的經濟利益損害，特別是在智慧財產權、創新與技術。

那麼，這是否代表著華府決定要與北京開戰？

鑑古知今，首先讓我們先回顧一下美國301條款與貿易戰的歷史。七零年代以後，美國為了糾正貿易失衡，先後推出《1974年貿易法》（即301系列條款）、《1988年綜合貿易暨競爭力法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act），包含「特別」（special）301與「超級」（super）301條款，前者聚焦於智慧財產權，後者囊括所有不公平的貿易障礙。被調查國可與美國談判，或減少出口、或限定價格，如果無法達成共識，美國往往以提高關稅作為懲罰。

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這裡要注意的是，當華府宣布啟動301調查，中國官媒立即發動攻勢，如人民日報批評美國作法具有「很強的單邊主義色彩」，並將之稱為冷戰時期的法律工具；新華社引用中國外交部發言人的談話，強調「美國不要成為多邊規則的破壞者」。事實上，301既未過時，甚至也非絕對違背WTO規則。

上世紀末，當時的歐洲經濟共同體（EEC）對非加太（ACP）國家輸入香蕉，被美國與部份拉丁美洲國家認為違反不歧視等原則，於是將EEC一狀告到WTO的準司法機關，亦即爭端解決中心（DSB）。由於爭訟長達數年、雙方又未能達成和解，且EEC不斷以程序問題杯葛，並阻止DSB授權美國實施報復措施，這讓美國非常火大，決定自行啟動301。EEC旋即將美國也告上DSB，要求審理301系列法案是否符合WTO協定。

經過爭端解決小組的討論，判定301法案有部分法條，就表面證據（prima facie evidence）違反〈爭端解決諒解書〉（DSU）的條款。但這並不構成終局違法，在認定上必須審酌美國的實際行為。因為當初美國在烏拉圭回合談判時，國會為防止被剝奪國家裁量權，已預先立法，即《烏拉圭回合協定法》與〈附件行政行為聲明〉（Statement of Administrative Action,SAA），為行政機關的法律解釋權做了保留，這也是美國國會最終支持成立WTO的原因之一。

在這個前提下，小組認為美國政府已充分理解WTO規則與其所負有的國際義務。美國貿易主管機關有法理上的依據使用301調查，並使之符合DSU的程序要求。但如果美國政府自身違反了SAA，當然就不具正當性，301也就失去合法性。這些法律術語聽來詰屈聱牙，簡單來說，就是當美國使用301而被對手告上DSB時，小組會針對個案審查，並非美國一啟動301便是違背WTO規範。

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針對不同產品，美國使用301調查了大半的主要貿易夥伴，而在中國方面，主要是以特殊301調查，特別是在盜版軟體與影視光碟。1991到1992是一個階段，1994到1995年是另一個階段，兩次調查的模式其實非常類似，起因都包括貿易逆差急遽擴大，1988年美對中赤字約為30多億美元，1990年上升至100億；1991年約為120多億，到了1993年已經達到220多億。兩次都是在總統大選年，很大程度是為了滿足國內政治需求，發動者雖然不同，但贏家都是柯林頓。

兩次的過程與結果也都大同小異。美國經過調查後，威脅要施以制裁，最後中國妥協，分別簽訂了諒解備忘錄，並宣示會加強保護智慧財產權。由於中國對於智慧財產權的認知薄弱，縱使政府出現數波嚴打盜版，但春風吹又生，美國各大企業估算的損失仍然繼續攀升。因此，1996年美國再起特殊301調查，這次不但簽定新協議，更依306條款，將中國列入受監管（Monitoring）的國家。這意味著美國可不經調查，直接發動報復措施。

不過這並不代表美國向中國下最後通牒，只能說是形式上的嚇阻。當年無論是306、或是航母巡弋台海，美國只有一個目的，就是要中國承認現狀，並遵守國際法與規範。除了祭出大棒，美國也不忘要給中國胡蘿蔔，此時柯林頓總統嘗試擴張美中建設性交往的內涵，最明顯的例子就是將人權審議與「最惠國待遇（MFN）」脫鉤，之後更提升為「永久正常貿易關係（PNTR）」。

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確立全面交往的原則後，下一步便是要讓中國「入世」（指WTO）。部份華府的決策菁英相信，若中國加入制定國際秩序，有利於體系穩定，當然此體系需由美國主導。由於中國出口成長飛速，若遲不改革，各國必將反制以保護國內市場，體系就會面臨崩潰。中國也有義務遵守建制的規則，像是推動經濟自由化、減少貿易壁壘等，這些舉措能調和來自美、歐等國的壓力，從而提升中國的國際地位。

入世後的數年，中國保持著韜光養晦的發展策略。遇到貿易糾紛，通常採取談判解決，美國也極少將中國告上WTO，雙方都顯得頗為克制。但究其根本，並非是美中貿易得到平衡，而是時勢所逼。在中國方面，基於入世承諾，像是遵守「貿易相關的投資措施協定」（TRIMs），規定中國需於五年內取消與協議不符的投資規定，因此必須做出改變；在美國方面，則因為投入阿富汗與伊拉克戰爭，在聯合國需要中國助力，不想另生枝節，影響反恐大計。

然而，美國國內一直都對美中貿易逆差很有意見，像是有參議員要求取消給中國的PNTR、或是全面性加重課徵關稅，但多是政客的譁眾取寵，未獲得行政機關配合。2005年，中美貿易逆差已達到兩千億美元，佔美國對外逆差總額的25%；2006年中國在高科技相關產品的出口上，也超過美國，位居全球之冠，種種跡象讓美國感到憂心。

於是當反恐戰事暫歇，大約是2005年之後，小布希政府開始向WTO的DSB控訴中國，在其任內共提出四項訟案。到了歐巴馬政府更大舉進攻，總共提出16項訟案。而中國也不是省油的燈，亦提出10項訟案反擊。雙方透過WTO打得火熱，其貿易糾紛數量僅次於美國對歐盟。環顧爭端的結果，雖然中國多數敗訴，但美國也未能改變赤字擴大的趨勢，可以說中國是戰術失敗、戰略成功。

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值得注意的是，2010年歐巴馬政府接受鋼鐵業的請願，以301條款調查中國是否有補貼其綠能產業（如風力、太陽能等）。當完成調查，歐巴馬政府並未直接制裁，而是將案件提交WTO，顯示華府當時仍願遵守國際規範。最後透過協商，中國宣佈撤銷補貼，雙方達成和解。這是自WTO成立以來，美國罕見啟動301條款，也讓歐巴馬自豪，較前任小布希更積極處理與中國的貿易糾紛。

川普就任之後，面對的是前所未有的美中貿易赤字，2016年的統計為三千四百多億，約佔對外總額的47%。因此早在301前，華府已按照各項貿易法規對中國展開調查。像是四月間，商務部依《貿易拓展法案》，以國家安全為由的232條款，針對海外鋼鐵進口進行特別調查，是否會向中國徵收額外關稅，則尚未定論。

幾乎同時，美國太陽能公司 Suniva根據《1974年貿易法》，向美國國際貿易委員會（ITC）提交201條款申訴調查，這項條款的目的是為了防止外來產品大增、導致本土產品下降，並進行管制。申訴結果預計九月底出爐，屆時可以觀察川普如何處理。

因此，華府再提301只是狗尾續貂，真想下重手對付中國，依306條款宣布直接制裁即可，而不是發動可能長達一年的調查。俟調查結果出爐，不管是否像歐巴馬政府一樣提交WTO，可以想像華府仍會透過談判，與中國進行利益折衝。換言之，除去川普利用推特的虛張聲勢，其內閣舉措目前仍是依循既有方向，並未超出美國對外政策傳統。

（延伸下篇／美中貿易爭霸：悼念奄奄一息的國際規則）

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