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美中貿易爭霸(上):美國致命殺手鐧「301條款」

2017/09/28 徐子軒

華府與北京的貿易戰,真的要開始了? 圖/歐新社
華府與北京的貿易戰,真的要開始了? 圖/歐新社

繼匯率、關稅後,川普又提出了貿易調查的新招:華府宣布將根據《1974年貿易法》,對夥伴貿易國施以所謂的301條款調查,以檢視他國是否有違規補貼、或是刻意排除美國企業的不公平貿易制度。外界普遍認為,這是針對中國採取的貿易戰。而商務部長羅斯(Wilbur Louis Ross Jr.)旋即證實了這種看法,他宣稱:

美國的專利制度及其保護的美國天才正遭受猛烈進攻。

他同時強調,美國會應對中國所可能帶來的經濟利益損害,特別是在智慧財產權、創新與技術。

那麼,這是否代表著華府決定要與北京開戰?

鑑古知今,首先讓我們先回顧一下美國301條款與貿易戰的歷史。七零年代以後,美國為了糾正貿易失衡,先後推出《1974年貿易法》(即301系列條款)、《1988年綜合貿易暨競爭力法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act),包含「特別」(special)301與「超級」(super)301條款,前者聚焦於智慧財產權,後者囊括所有不公平的貿易障礙。被調查國可與美國談判,或減少出口、或限定價格,如果無法達成共識,美國往往以提高關稅作為懲罰。

「美國的專利制度及其保護的美國天才正遭受猛烈進攻。」 圖/美聯社
「美國的專利制度及其保護的美國天才正遭受猛烈進攻。」 圖/美聯社

這裡要注意的是,當華府宣布啟動301調查,中國官媒立即發動攻勢,如人民日報批評美國作法具有「很強的單邊主義色彩」,並將之稱為冷戰時期的法律工具;新華社引用中國外交部發言人的談話,強調「美國不要成為多邊規則的破壞者」。事實上,301既未過時,甚至也非絕對違背WTO規則。

上世紀末,當時的歐洲經濟共同體(EEC)對非加太(ACP)國家輸入香蕉,被美國與部份拉丁美洲國家認為違反不歧視等原則,於是將EEC一狀告到WTO的準司法機關,亦即爭端解決中心(DSB)。由於爭訟長達數年、雙方又未能達成和解,且EEC不斷以程序問題杯葛,並阻止DSB授權美國實施報復措施,這讓美國非常火大,決定自行啟動301。EEC旋即將美國也告上DSB,要求審理301系列法案是否符合WTO協定。

經過爭端解決小組的討論,判定301法案有部分法條,就表面證據(prima facie evidence)違反〈爭端解決諒解書〉(DSU)的條款。但這並不構成終局違法,在認定上必須審酌美國的實際行為。因為當初美國在烏拉圭回合談判時,國會為防止被剝奪國家裁量權,已預先立法,即《烏拉圭回合協定法》與〈附件行政行為聲明〉(Statement of Administrative Action,SAA),為行政機關的法律解釋權做了保留,這也是美國國會最終支持成立WTO的原因之一。

在這個前提下,小組認為美國政府已充分理解WTO規則與其所負有的國際義務。美國貿易主管機關有法理上的依據使用301調查,並使之符合DSU的程序要求。但如果美國政府自身違反了SAA,當然就不具正當性,301也就失去合法性。這些法律術語聽來詰屈聱牙,簡單來說,就是當美國使用301而被對手告上DSB時,小組會針對個案審查,並非美國一啟動301便是違背WTO規範。

中國不是唯一一個曾受美國 301 調查對付的國家;歐洲經濟共同體過去對非加太國家...
中國不是唯一一個曾受美國 301 調查對付的國家;歐洲經濟共同體過去對非加太國家輸入香蕉,也曾引起美國的不滿。 圖/美聯社

針對不同產品,美國使用301調查了大半的主要貿易夥伴,而在中國方面,主要是以特殊301調查,特別是在盜版軟體與影視光碟。1991到1992是一個階段,1994到1995年是另一個階段,兩次調查的模式其實非常類似,起因都包括貿易逆差急遽擴大,1988年美對中赤字約為30多億美元,1990年上升至100億;1991年約為120多億,到了1993年已經達到220多億。兩次都是在總統大選年,很大程度是為了滿足國內政治需求,發動者雖然不同,但贏家都是柯林頓。

兩次的過程與結果也都大同小異。美國經過調查後,威脅要施以制裁,最後中國妥協,分別簽訂了諒解備忘錄,並宣示會加強保護智慧財產權。由於中國對於智慧財產權的認知薄弱,縱使政府出現數波嚴打盜版,但春風吹又生,美國各大企業估算的損失仍然繼續攀升。因此,1996年美國再起特殊301調查,這次不但簽定新協議,更依306條款,將中國列入受監管(Monitoring)的國家。這意味著美國可不經調查,直接發動報復措施。

不過這並不代表美國向中國下最後通牒,只能說是形式上的嚇阻。當年無論是306、或是航母巡弋台海,美國只有一個目的,就是要中國承認現狀,並遵守國際法與規範。除了祭出大棒,美國也不忘要給中國胡蘿蔔,此時柯林頓總統嘗試擴張美中建設性交往的內涵,最明顯的例子就是將人權審議與「最惠國待遇(MFN)」脫鉤,之後更提升為「永久正常貿易關係(PNTR)」。

美國會就不同產品啟動301調查,中國方面,主要針對的是猖獗的盜版軟體與影視光碟。...
美國會就不同產品啟動301調查,中國方面,主要針對的是猖獗的盜版軟體與影視光碟。 圖/路透社

中國對於智慧財產權的認知薄弱,縱使政府出現數波嚴打盜版,但總是春風吹又生。 圖/...
中國對於智慧財產權的認知薄弱,縱使政府出現數波嚴打盜版,但總是春風吹又生。 圖/美聯社

確立全面交往的原則後,下一步便是要讓中國「入世」(指WTO)。部份華府的決策菁英相信,若中國加入制定國際秩序,有利於體系穩定,當然此體系需由美國主導。由於中國出口成長飛速,若遲不改革,各國必將反制以保護國內市場,體系就會面臨崩潰。中國也有義務遵守建制的規則,像是推動經濟自由化、減少貿易壁壘等,這些舉措能調和來自美、歐等國的壓力,從而提升中國的國際地位。

入世後的數年,中國保持著韜光養晦的發展策略。遇到貿易糾紛,通常採取談判解決,美國也極少將中國告上WTO,雙方都顯得頗為克制。但究其根本,並非是美中貿易得到平衡,而是時勢所逼。在中國方面,基於入世承諾,像是遵守「貿易相關的投資措施協定」(TRIMs),規定中國需於五年內取消與協議不符的投資規定,因此必須做出改變;在美國方面,則因為投入阿富汗與伊拉克戰爭,在聯合國需要中國助力,不想另生枝節,影響反恐大計。

然而,美國國內一直都對美中貿易逆差很有意見,像是有參議員要求取消給中國的PNTR、或是全面性加重課徵關稅,但多是政客的譁眾取寵,未獲得行政機關配合。2005年,中美貿易逆差已達到兩千億美元,佔美國對外逆差總額的25%;2006年中國在高科技相關產品的出口上,也超過美國,位居全球之冠,種種跡象讓美國感到憂心。

於是當反恐戰事暫歇,大約是2005年之後,小布希政府開始向WTO的DSB控訴中國,在其任內共提出四項訟案。到了歐巴馬政府更大舉進攻,總共提出16項訟案。而中國也不是省油的燈,亦提出10項訟案反擊。雙方透過WTO打得火熱,其貿易糾紛數量僅次於美國對歐盟。環顧爭端的結果,雖然中國多數敗訴,但美國也未能改變赤字擴大的趨勢,可以說中國是戰術失敗、戰略成功。

反恐戰事暫歇,大約是2005年之後,小布希政府開始向WTO的DSB控訴中國,在其...
反恐戰事暫歇,大約是2005年之後,小布希政府開始向WTO的DSB控訴中國,在其任內共提出四項訟案。 圖/美聯社

值得注意的是,2010年歐巴馬政府接受鋼鐵業的請願,以301條款調查中國是否有補貼其綠能產業(如風力、太陽能等)。當完成調查,歐巴馬政府並未直接制裁,而是將案件提交WTO,顯示華府當時仍願遵守國際規範。最後透過協商,中國宣佈撤銷補貼,雙方達成和解。這是自WTO成立以來,美國罕見啟動301條款,也讓歐巴馬自豪,較前任小布希更積極處理與中國的貿易糾紛。

川普就任之後,面對的是前所未有的美中貿易赤字,2016年的統計為三千四百多億,約佔對外總額的47%。因此早在301前,華府已按照各項貿易法規對中國展開調查。像是四月間,商務部依《貿易拓展法案》,以國家安全為由的232條款,針對海外鋼鐵進口進行特別調查,是否會向中國徵收額外關稅,則尚未定論。

幾乎同時,美國太陽能公司 Suniva根據《1974年貿易法》,向美國國際貿易委員會(ITC)提交201條款申訴調查,這項條款的目的是為了防止外來產品大增、導致本土產品下降,並進行管制。申訴結果預計九月底出爐,屆時可以觀察川普如何處理。

因此,華府再提301只是狗尾續貂,真想下重手對付中國,依306條款宣布直接制裁即可,而不是發動可能長達一年的調查。俟調查結果出爐,不管是否像歐巴馬政府一樣提交WTO,可以想像華府仍會透過談判,與中國進行利益折衝。換言之,除去川普利用推特的虛張聲勢,其內閣舉措目前仍是依循既有方向,並未超出美國對外政策傳統。

(延伸下篇/美中貿易爭霸:悼念奄奄一息的國際規則

2010年歐巴馬政府接受鋼鐵業的請願,以301條款調查中國是否有補貼其綠能產業。...
2010年歐巴馬政府接受鋼鐵業的請願,以301條款調查中國是否有補貼其綠能產業。 圖/路透社


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