外國勢力干涉國家利益？印度NGO的寒冬

2017/07/25 陳岱嶺

通常遇到需要跟警察自我介紹的場合，我會說我來自一個「健康服務組織」（Health service organisation），而不是「非政府組織」（Non-government organisation）。

從事性工作者的社會救助與法律協助相關工作的朋友，在一次吃飯時跟我這樣說道。「非政府組織這個詞，現在在印度不是個會被友善對待的字眼。」他難過地表示。

在近代印度社會的發展過程中，NGO一直是不可忽略的角色。無論在消滅貧窮、提高識字率、提供乾淨的水資源、促進公共衛生，乃至於對抗性剝削與人口販運上，要不是靠著數以千計NGO在這塊次大陸上持續不懈的努力，政府在各種社會與民生議題上的力有未逮，將難以被填補起來。

然而，對如今的印度政府來說，NGO似乎不是夥伴，而是對其政權有所威脅，不受歡迎的對象。政府對NGO的立場日益不友善，也讓一場由政府對NGO加強監管的戰役，在次大陸上如火如荼地開打。

在印度，大型NGO所持有的資金，有極高的比例是來自國外援助者的捐款。其中有不少預算是來自向國外政府援外機構申請的發展工作計畫項目。這些資金讓NGO有極高的動能，在這塊充斥著各種問題的次大陸上改善人們生活，卻也因為背後龐大的外國支持，讓總是被視為各種問題根源之一的印度政府，感到芒刺在背。

印度NGO也因為背後龐大的外國支持，讓總是被視為各種問題根源之一的印度政府，感到... — 印度NGO也因為背後龐大的外國支持，讓總是被視為各種問題根源之一的印度政府，感到芒刺在背。圖為時任美國國務卿的希拉蕊拜訪印度的婦女NGO。圖／法新社

▎FCRA：外國投資管制法

2010年9月，印度頒布了《外國投資管制法》（Foreign Contributions Regulation Act， FCRA），藉以更高壓地規範給予國內NGO的外國資金來源，以及其在印度的用途。其中「禁止個人或組織接受與利用外國投資，從事任何有害於國家利益相關事項之活動。」的條文，可謂該法案的核心宗旨，也是最受爭議的地方。

根據FCRA，只要NGO有接受外國資金，就必須在內政部的專門網站裡逐條登記，包括資金接受者、額度、接受時間等。每個NGO在接受外國資金時，資金亦只能流入單一個在內政部登記有案的指定公營行庫的帳戶裡。內政部有權在非經該組織同意下，取得其所有的國外資金資料，並針對資金來源，以及資金在印度使用的情形，來判斷該組織是否違反FCRA規定的使用外資從事侵犯國家利益的行為，並依法作出最高能吊銷執照的行政罰則。

然而，在如何判斷該NGO的外國資金來源與用途是否有問題上，卻因為法案裡諸如「國家經濟利益」或「公共利益」等模糊且難以定義的詞彙，而賦予了行政機關在資金合法性的認定上，極為寬鬆的行政裁量權。而這，也給了政客能夠上下其手的空間。這使得FCRA不僅成為一套讓NGO無所適從的法律，也成為特定政治考量下，執政者可以挪用來打壓異己的工具。

印度政府有權在非經該組織同意下，取得其所有的資金來源資料、資金在印度使用的情形，... — 印度政府有權在非經該組織同意下，取得其所有的資金來源資料、資金在印度使用的情形，來判斷該組織是否違反FCRA規定的使用外資從事侵犯國家利益的行為，甚至能吊銷執照。圖／路透社

▎初代FCRA：執政黨打壓異己的工具

事實上，這部用以規範外國資金的法規並不是橫空出世，他是修改自早在1976年就頒布的FCRA舊法。那麼，1976年的FCRA是在何種時空背景下產生，又與2010年的新修法有何不同呢？

1970年代的印度，面臨著極為不平靜的國內外局勢。隨著1971年第三次印巴戰爭（又稱為孟加拉獨立戰爭）方歇，旋即面臨到全國性的大乾旱。而全球性的石油危機也重挫該國經濟，並在動盪下引發大規模的罷工與抗爭，種種瀕臨失控的政經局勢，以及反對黨的步步進逼，迫使甘地夫人（Indira Gandhi）領導的印度國大黨政府決定採取嚴控公民自由，強化政府權威的維穩做法，於1975年至1977年間，通過長達21個月的全國性的緊急狀態令。

然而，隨著緊急狀態令而來的，是在國會佔有2/3多數的國大黨，藉著緊急狀態下部份憲法條文凍結的時機，通過諸多帶有爭議性，且有侵犯公民權之虞的法案，以及加強對司法系統的控制等，來鞏固其執政的地位。這樣的作為引起了議會反對黨不滿，並發起全國各地的街頭示威抗爭。隨著抗爭局勢越演越烈，甘地夫人甚至逮捕了所有反對黨領袖，讓反對勢力陷入癱瘓。

雖然最高法院宣布諸多針對憲法的修正案因為違反憲法的根本原則，人們對於停止緊急狀態的呼聲亦越來越高漲，使得甘地夫人不得已只好在1977年不再要求國會延長緊急狀態令。然而諸多限縮公民權的法案，卻早已在這段時間頒布並施行。1976年頒布的第一代FCRA，亦是在這樣的脈絡下，成為國大黨為了維持其一黨獨大的執政不受挑戰，而透過限縮反對勢力的資金取得來源的打壓方式之一。

甘地夫人（右）領導的印度國大黨政府採取嚴控公民自由、強化政府權威的做法，第一代F... — 甘地夫人（右）領導的印度國大黨政府採取嚴控公民自由、強化政府權威的做法，第一代FCRA後來就成為國大黨打壓反對勢力的工具之一。圖／法新社

▎新一代FCRA：管制範圍包山包海

隨著冷戰的結束，這樣的監管也得到鬆綁。自1991年起，印度開始放寬外國資金對本國的投資，政府對於外國資金進入第三部門的立場，已逐漸走出過去冷戰時期擔心被顛覆政權的思維，各種官方或民間的外國捐助，也在這二十餘年內大量湧入這個國度。

那麼，為什麼在2010年代後，這個政府對NGO的外國資金監管，又開始走回頭路呢？

對於這個問題，印度政府總是沒有正面的給予答覆。然而，根據印度非營利組織工作者的推測，2010年的修法，可能是在印度近年日益惡化的人權、社會以及經濟發展附隨的環境與勞動問題背景下，政府對於那些試圖突顯前述問題，並連結外國資源施加印度政府改革壓力，以及站在政府經濟發展政策對立面的非政府組織，做出的一種回應與反制。

比較1976年與2010年兩個FCRA法案的差別，會發現1976年版本的適用範圍，只限於政黨、民選議員、候選人與司法人員。而2010年的版本，卻把適用範圍，拉寬到「從事任何帶有政治意圖的行動的組織」。

倘若根據政府在2011年頒布，對於FCRA的解釋，則工會，農漁民組織，政黨、關注於婦女、種姓、社會與宗教議題的人民團體，都將屬於此適用範圍。包山包海的背後，反映了立法者的目的，其實是試圖透過國家利益之名，盡可能把監管權力擴張到公民社會每個領域的企圖。

除了適用範圍的擴大外，新法更進一步將可收取外資的額度，限縮在該NGO整年度資金的一半以下，並透過強制要求NGO在國營行庫開設專門存放外資的帳戶，讓政府可以隨時對外資的來源迅速地調閱紀錄，並也更加限縮了NGO使用外國捐助款項的方式。新法對NGO箝制最深的，是將收受外國資金許可證的效期，從永久有效縮短為五年換一次證。這樣的做法變相地讓NGO面臨無法順利換發許可證的壓力，而對於各種可能冒犯或違反政府現行政策的議題，作出自我審查。

印度近年日益惡化的人權、社會以及經濟發展附隨的環境與勞動問題背景下，FCRA在2... — 印度近年日益惡化的人權、社會以及經濟發展附隨的環境與勞動問題背景下，FCRA在2010年的修法，可能是對突顯這些問題的非政府組織所而做出的反制。圖／美聯社

管很大的新版FCRA，讓印度自2012年迄今，已有超過兩萬個NGO，因為被認定為違法收受帶有政治目的的外國資金，而被內政部撤銷其接受外國資金的許可證。在審查的過程中，印度政府亦有一個具有高度侵犯印度國家利益意圖的外國捐助者的黑名單，好比美國的福特基金會，就因為其推廣民主的強烈政治性宗旨，被印度政府列為禁止NGO收受的捐款來源。

面對內政部、中央調查局與各邦政府頻繁的查帳，諸多非政府組織在一波波的清算中紛紛落馬，其中也不乏大型組織，尤其是以倡議為主，在立場上站在政府對立面的組織，好比國際特赦組織與綠色和平組織的印度分部、更是分別因為關注女性與少數族裔人權問題與反對核能政策，而被印度政府扣上「損害國家利益」與「外國勢力干涉內政」的帽子，而遭到吊銷接受外資的執照。

對於前述兩個非政府組織來說，將之視為背後帶有強烈的外國勢力，在某個程度上似乎也勉強說得過去。然而，連印度本土享有盛名，致力於改善印度人民健康福祉，長期與政府合作的「印度公共衛生基金會」（Public Health Foundation of India），也因為反對執政黨的菸草政策，而旋即遭到內政部以違反FCRA為理由吊銷接受外資的許可，人們對於立法宗旨裡想保障的「國家利益」，是否已成為執政黨拿來無限上綱服務其利益，對不聽話的NGO施以懲罰的手段的憂慮，似已得到了無需多言的應證。

長期與政府合作的「印度公共衛生基金會」，也因為反對執政黨的菸草政策，而旋即遭到內... — 長期與政府合作的「印度公共衛生基金會」，也因為反對執政黨的菸草政策，而旋即遭到內政部以違反FCRA為理由吊銷接受外資的許可。圖／Public Health Foundation of India官方臉書

▎NGO都是分離主義、破壞印度文化？

隨著印度人民黨代表的印度教國族主義成為執政主軸，FCRA此一箝制公民社會的法案，也逐漸在印度這個雖然憲法裡明示宗教自由，但政府大多數政策卻仍以印度教徒傳統為依歸的社會，被刻意與國族主義的大旗綁在一起。尤其，高占收受外國捐款數額前幾名的非政府組織裡，極大多數都具有基督宗教資金背景，也因此被莫迪政府視為眼中釘，遭指控為支持「分離主義與破壞印度文化」，而停止收受外資的權限。在六月印度總理訪以色列前夕，右派媒體更是大做文章，高度讚揚以色列近年來對NGO的嚴加管控作為，並要印度以以色列這個同樣有著長久被西方列強干涉歷史的國家為鑑，不要重蹈被西方國際組織以人權為名干預內政，破壞國家團結，讓公民對社會利益產生錯誤認知的新殖民主義覆轍。

然而，NGO對印度人權、環境與社會現況提出的抨擊，都可以被化約為外國勢力帶有政治意圖的介入嗎？國家機器對於不同種姓者資源分配上的隱性歧視、每天上演的隨機強暴案、對非洲裔移民的歧視，以及在執政黨高舉的印度教國族主義大旗下，社會上對於吃牛肉者日益頻繁的暴力攻擊，這些似乎都不是被外國人挑起的。對於印度政府在這些議題上的失能，NGO的發聲何來破壞國家利益之有？

對政府濫用FCRA箝制公民社會的作為，印度國家人權委員會也向內政部表達認定該法違反人權的立場：「政府透過FCRA換發NGO收受外資許可證的作為，於實務上既不合法也不客觀，並嚴重影響到人權工作者獲得包含外資在內的資金的權利。」

印度媒體高度讚揚以色列近年來對NGO的嚴加管控作為，並要印度借鑑以色列，不要重蹈... — 印度媒體高度讚揚以色列近年來對NGO的嚴加管控作為，並要印度借鑑以色列，不要重蹈被西方國際組織以人權為名干預內政，破壞國家團結的覆轍。圖為印度總理莫迪（左）訪問以色列總理納坦尼雅胡（右）。圖／路透社

隨著印度政府透過FCRA壓制NGO的力道越來越強烈，主要提供印度民間援助資金的國家，包括挪威、澳洲、德國、愛爾蘭與捷克等，都對FCRA對公民社會的壓迫，表達嚴重關切。在今年五月聯合國人權事務委員會的會議公布的調查報告裡，各國專家組成的調查小組，亦認定印度政府對於NGO的收入來源的監管，屬於侵犯公民結社自由的一種作為，明顯違反印度簽署的公民權利和政治權利國際公約。

面對國際的質疑，率團出席的印度檢察總長穆谷勒羅哈特（Mukul Rohatgi），除了在致詞時表示「印度以其充滿活力的公民社會感到自豪」外，始終沒有正面回應FCRA對NGO的影響，只是不斷地在各國代表提出質疑時，重申「NGO想在印度做事，就得要符合印度法規的規範」。對於諸多印度NGO工作者控訴的證詞，他也將之定調為「少數對政府帶有偏見的人的一面之詞」。

雖然飽受各國抨擊，在聯合國人權委員會的審查過程中，印度卻也得到許多國家的支持。其中，不少來自於其周邊友好的國家。

限制外國對NGO的援助、緊縮經費使用範圍，並擴大政府對外資合法性裁量權的事情，在過去十幾年間，也於印度周邊的國家上演。除尼泊爾與孟加拉亦相繼通過類似FCRA的法案外，在南亞大海嘯中受創嚴重，而後接受大量外國援助的斯里蘭卡，卻因爲NGO社群近年的快速茁壯、監督政府的力道大增，使政府倍感壓力，執政黨亦在近年加速研擬管制NGO外資來源與用途的法案。甚至在2014年，還傳出可能要求所有NGO都得向國防部註冊登記，否則將直接取消其收取外資資格的風聲。

圖為在南亞大海嘯後援助斯里蘭卡的NGO。近年NGO社群在斯里蘭卡的快速茁壯、監督... — 圖為在南亞大海嘯後援助斯里蘭卡的NGO。近年NGO社群在斯里蘭卡的快速茁壯、監督政府的力道大增，使政府倍感壓力，執政黨也加速研擬管制NGO外資來源與用途的法案。圖／法新社

▎政府風聲鶴唳　大眾沉默無聲

風聲鶴唳的FCRA，究竟會不會在國際壓力下被迫修正呢？事實上，不用等到國際制裁，執政的印度人民黨就已先對這個法案動刀。

早在1976年的FCRA裡，就已明文規定禁止政黨收受外國資金。然而在過去對NGO嚴加控管之時，國家機器卻對主要政黨源源不絕收受的來路不明外國捐款，選擇睜一隻眼閉一隻眼。

政府的「選擇性辦案」，在2015年遭人反將一軍。執政黨印度人民黨被檢舉其曾收受來自英國的Vedanta Resources公司的捐款。雖然印度人民黨不斷主張該公司為印度公民所有，不該被視為外資，然根據FCRA對於「註冊於境外的組織皆屬外資」的認定，德里高等法院仍然判定印度國會與印度人民黨有違反FCRA收受外資的事實，宣判有罪。

在2016年底撤回上訴後，印度人民黨政府便透過修法，將政黨從該法案認定的適用範圍內移出，甚至允許外國企業匿名對政黨捐款，以此為自己尷尬的處境解套。想當然爾，這不免讓人有球員兼裁判的質疑，然而諷刺的是，在超過80%資金來源都缺乏詳細記錄的印度政治圈，連國會裡的反對黨們，都對修法表達高度支持。

說到底，普羅大眾怎麼想呢？印度NGO非政府組織遭到的困境，在社會上似乎沒有得到多少支持的聲音。其中一個原因，是因為大多數NGO所協助的，都是社會相對弱勢或邊緣的人群，或者是在各種議題裡，價值與社會上既得利益者、主流菁英相反的族群。這使得人們很輕易地就相信NGO是麻煩製造者，是國外勢力用來撕裂印度社會、阻礙進步的魁儡。

這樣的態度和印度主流社會不安的氛圍有關。印度這個看似民主且宣稱接納多元價值的國度，實際上裏頭占主流的印度教族群，對自己的生活方式、在社會中的主導地位可能遭遇挑戰，都抱持著高度的不安全感。對於不安全感的回應，則是在民主的外衣之下，透過多數優勢，合法地打壓少數者的空間與資源，以持續穩定他們在價值與權力階序中的優勢。FCRA在印度能夠從40年前的時空一路走到今天的關鍵，或許不是為了自己利益精打細算的歷屆政府，而是來自於民間——支持政府對公民社會加以鉗制的沈默大眾。