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韓半島危機:為什麼大家都要找東協?

2017/05/08 王俊評

美中之間如為北韓的存續而起衝突,很可能會將東協捲入...  圖/路透社
美中之間如為北韓的存續而起衝突,很可能會將東協捲入... 圖/路透社

上周(5月4日),菲律賓總統杜特蒂向外界爆料表示,他在5月3日與中國國家主席習近平的電話對談,乃是應美國總統川普之請而進行,目的是敦促習近平在北韓核武危機中扮演更重要的角色。可以預期,杜特蒂故意洩漏這項訊息,在不得罪習近平的情況下,又賣了人情給川普,瞄準修補自去年上任以來,他與當時歐巴馬政府的惡劣的雙邊關係,同時還凸顯自己在重要區域安全議題的領導力。

這起事件的起因,是北韓外務相李勇浩在一封日期為3月23日的信上,向東協(ASEAN)秘書處控訴川普政府的行動,讓朝鮮半島瀕於戰爭邊緣,希望東協能制止一場「核子屠殺」的爆發。白宮幕僚長蒲博思事後對媒體表示,美國打算藉此進一步孤立北韓;美國國務卿蒂勒森也因此在東協外長會議上,要求東協切斷對北韓的財務援助。

表面上來看,將東協拉入朝鮮半島議題似乎頗為奇怪。不過,北韓與美、俄、中、日、南韓,同為「東協區域論壇」(ARF)的成員國,ARF也是這六國除了聯合國與已經中斷的「六方會談」之外,唯一能直接接觸的國際組織與場合,因此將東協拉入朝鮮半島議題,有其必要。

更重要的是,反中的金正恩為了盡可能降低對中國的依賴,把東南亞視為最主要的外交重點區域。北韓在柬埔寨、印尼、馬來西亞、越南、寮國等五國設有大使館。金正恩掌權不久後的2012年5月,北韓最高人民會議常任委員會委員長金永南,就訪問了新加坡和印尼;人民軍總參謀長李英浩,也率領朝鮮高級軍事代表團訪問寮國。2014年8月,時任北韓外務相的李洙墉,也率團訪問緬甸、印尼、新加坡、寮國、越南等五國 。

而在東協十國中,以馬來西亞與北韓關係最為友好,開放雙邊人民免簽證互訪。這可能也是北韓選擇在大馬暗殺金正男的原因之一。但金正男光天化日之下,死在吉隆坡國際機場,以及平壤當局事後的強硬態度、扣留馬來西亞公民等舉動,已重創北韓與東協之關係。假使東協決定加入對北韓的「包圍網」,將是一記重擊。

金正男光天化日之下,死在吉隆坡國際機場,以及平壤當局事後的強硬態度、扣留馬來西亞...
金正男光天化日之下,死在吉隆坡國際機場,以及平壤當局事後的強硬態度、扣留馬來西亞公民等舉動,已重創北韓與東協之關係。 圖/美聯社

▌關鍵人物:遊走美中的杜特蒂

第二次韓戰如爆發,對追求經濟發展的東南亞絕非好事。南韓身為東南亞最主要的投資國之一,其受戰爭的破壞必然影響東南亞各國的貿易。美中之間如為北韓的存續而起衝突,很可能會將東協捲入,進而使冷戰時的大國戰略競爭重返東南亞。這是東協極力避免二次韓戰的主要考量。

但對杜特蒂來說,如果因為上述理由而要求北韓克制,或加入對北韓的圍堵,不過是再度成為美國身後的「棕色小弟」,很難從中得到什麼利益。而菲律賓身為今年東協輪值主席,這個地位讓他能美中之間,進一步利用北韓來謀取外交利益——改善美菲關係,並要求習近平回應菲律賓對「南海行為準則」的要求。

如作者此前在「超越南海仲裁:杜特蒂追求的歷史定位」一文所指出的,為了達到在今年內完成南海行為準則的框架草案協商,杜特蒂自去年9月以來可說不斷對中國忍讓:除了在動用其東協輪值主席國的地位,強力阻止其他四個成員國要求討論南海議題,甚至應中國之請,刪除聯合聲明中可能暗示與南海仲裁有關的「尊重法律及外交程序」的文字,還不惜開罪越南,不願在聲明中提到「停止人工島建設與軍事化」。

如果菲律賓為了杜特蒂的野望,不惜為了中國,頂住近半數東協成員國(而且全都是東協裡的大國)的壓力,最後卻又得不到中國同意,那原本應該是對所有締約國都具有法律拘束力的文件〈南海行為準則〉,將會遭到強大的政治力量反噬。

所幸,川普的電話會談給予杜特蒂一項,相對於習近平的資訊不對稱的優勢。

小國有時也能比大國更靈活地運用局勢,創造有利於己的態勢。 圖/路透社
小國有時也能比大國更靈活地運用局勢,創造有利於己的態勢。 圖/路透社

去年川普當選後,杜特蒂即主動展現與美國改善關係的熱切願望。杜特蒂與川普同樣難以預測,而習近平不可能盡知川杜二人在電話中講了什麼習近平,因此也難以預防兩人有可能拿中國做交易。尤其杜特蒂還曾表示,如果川普提出要求,他會很樂意告訴川普他與習近平談了什麼。

對習近平來說,透過川習會建立的,美中領導人直接對話熱線,似乎運作得不錯,但若川習兩人中間再插入一個杜特蒂,就難保是否會出現誤解的情況。

相對的,川普也知道杜特蒂目前與中國的關係良好,因此可以運用杜特蒂來敦促習近平,在北韓核武議題上採取更積極的動作。但是這話要由杜特蒂自己說,不能由川普自己說,否則將使北京感到美國的過於進逼,介入了原本相對平靜的南海。

於是,當杜特蒂自己爆料,是川普要他敦促習近平,在朝鮮半島議題扮演更積極的角色時,等於首先展現了對川普的善意,為讓美菲兩國爾後改善關係有好的開始;而他對習近平表明,這是川普的要求時,也能夠對後者釋放出,如果北京不在北韓核武議題加把勁,華盛頓當局可能重新在東南亞掌握戰略優勢的訊息,因為這證明北京當局毫無解決區域安全危機的能力,東協諸國不會希望由這樣的中國來主導東亞區域整合。

最後,杜特蒂的發言將他自己塑造成一個不僅著眼於東南亞,還有能力在外交上顧及整個東亞安全的領袖,這是過去東協各國領導人囿於國力、地緣政治等因素,而較為罕見的情況。這對於宣傳杜特蒂外交上的強人形象,頗有加分作用,也可能有助於降低菲律賓國內對他外交政策路線的質疑。

總之,透過杜特蒂,以及其前任艾奎諾三世(Benigo Aquino III)等兩位總統的外交政策,我們應該改變「弱國無外交」的傳統錯誤認知,瞭解到小國誠然在局勢至為不利時,有其不得不的悲哀之處。但另一方面,小國有時也能比大國更靈活地運用局勢,創造有利於己的態勢。

杜特蒂的發言將他自己塑造成一個不僅著眼於東南亞,還有能力在外交上顧及整個東亞安全...
杜特蒂的發言將他自己塑造成一個不僅著眼於東南亞,還有能力在外交上顧及整個東亞安全的領袖,這是過去東協各國領導人囿於國力、地緣政治等因素,而較為罕見的情況。 圖/法新社


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王俊評

國立政治大學外交系博士,專長為海洋戰略研究、國際關係史、地緣政治學,及戰略文化。2013年赴美國南加州大學東亞研究中心訪問,期間出版《和諧世界與亞太權力平衡:中國崛起的世界觀、地緣戰略,及戰略文化》。現為獨立研究者。

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