美國重返制海：川普能重現雷根的榮耀嗎？

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美國海軍在去年12月14日發佈了一份兵力結構的評估報告，據報告分析，如果美國海軍想要獨力達成「天下佈武」的目標，艦隊規模必須達到653艘，約等於是雷根政府的「600艘海軍」擴軍計劃，再擴張後的規模。儘管川普上任後宣布追加國防預算，也表態支持海軍造艦計劃的進程，然對於現役247艘軍艦的海軍規模而言，這幾乎是不可能的數字。

該報告裡，次一級的規模是459艘，依然完全超過今日的美國能負擔的程度。最後提出來的規模是355艘，與歐巴馬時代的308艘海軍相比（詳見下表），戰鬥單位增加了1艘航空母艦、16艘大型水面艦、4艘兩棲作戰艦艇，以及18艘核子動力攻擊潛艦。

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從艦艇種類的變動數字可看出，攻擊潛艦可說是航空母艦之外的另一枝進攻矛頭。這是因為美國海軍讓航艦戰鬥群擔任水面艦隊的進攻矛頭，戰鬥群內的其他各型水面艦艇，分別職司區域防空與反潛任務，護航打擊核心的航空母艦。

這些艦艇雖然也有反艦武裝，但火力遠不如航空母艦，也比不上蘇聯海軍。蘇聯海軍因為缺乏美軍那種強力大型航空母艦，非常重視水面艦艇的反艦火力，從美蘇雙方對反艦飛彈的發展即可看出這種差異。在中、俄甚至伊朗具備越來越強的制海能力後，身處衝突區域第一線的美軍水面艦隊所面臨的壓力也越來越高，而航艦戰鬥群也不可能親臨所有大小衝突現場。一旦前線分遣隊被殲滅，不僅代表兵力平衡改變，也會振奮美軍潛在敵人的士氣。

「355艘海軍」只是重返制海的最低限度，並沒有真正重拾數量優勢（美海軍為何要重返制海，參見本文）。在歐巴馬時代，美國海軍為了以308艘的海軍規模，應付中俄海上崛起的態勢，從2015年起開始變汲汲營營地發展「分散殺傷」概念。「分散殺傷」為的是在有限的預算及艦隊規模下，試圖以火力優勢彌補數量的作為。

現在的目標——355艘海軍計劃——既然仍受限於類似的條件，「分散殺傷」便在重返制海中擔任最重要的角色。

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▌分散殺傷：上帝喜歡更多大砲

「分散殺傷」最主要的核心是加強航空母艦之外，各型水面艦艇對陸地與水面目標的長程攻擊能力，使每艘艦艇能盡量在敵方空中武力有效攻擊半徑之外，獨立發動攻擊，迫使敵人必須應付的更高威脅的目標。這種概念頗有師法美國海軍在雷根政府後期，利用海基戰斧巡弋飛彈（Tomahawk）加強對蘇聯壓力的故智。

反艦型海基戰斧巡弋飛彈約465公里的射程，已經對水面目標擁有所謂「超地平線」（Over-The-Horizon）的攻擊能力；而陸攻型高達1200-1600公里的有效射程，讓每艘搭載該型飛彈的潛艦與水面艦艇，都具備從遠洋對蘇聯海岸線與內陸目標發動核攻擊的能力，令蘇聯防不勝防。

分散殺傷與當年的海基戰斧飛彈，主要都是藉由科技對既有武器的後續改良，讓艦隊取得更大的火力彈性。美國海軍發展中，數種預計用來作為分散殺傷主要武器的新式反艦飛彈，「超地平線」攻擊能力大多超越以往的反艦型戰斧飛彈。^註1在預算有限、產品成本不斷暴漲的今日，要達成分散殺傷強調的大規模部署，如何一面降低武器成本，同時又能增強性能，讓C/P值最大化，是軍方極為關切的重點。

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分散殺傷與冷戰時期部署海基巡弋飛彈，兩者戰術雖然雷同，但在技術使用上卻有著兩大差異：第一是強調非核武的「常規嚇阻能力」。第二則是打算透過美軍強大的科技能力，賦予上述發展中的飛彈更精確的被動慣性導航能力，可透過F-22、F-35、F/A-18E/F等戰機指揮攻擊，讓攻擊變得更加隱密，並加強反干擾能力與匿蹤外型，增加飛彈本身的戰場生存性與突防能力，讓飛彈不容易為目標偵測。

美軍希望藉由這些科技改良來形成完整的水面攻擊網路，讓具備分散殺傷能力的戰鬥單位，也可透過其他海空單位傳輸的資訊發動攻擊，不必完全仰賴自身的情報蒐集能力。這使得敵人更難以正確判斷哪一艘戰艦是最大的威脅，也不容易判讀美軍艦隊的部署意圖。

此外，由於潛艦是破壞水面艦隊建立制海的最大威脅，反潛也是分散殺傷的重點之一。分散殺傷要求必須讓敵方潛艦遠離美國海軍水面行動部隊至少50海里（93公里）以上的範圍，以增加水面部隊的存活性。

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▌川普與雷根：兩代「重返制海」艦隊的比較

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與雷根時代的「600艘海軍」相比，川普支持的「355艘」海軍顯然規模較小，尤其是航空母艦只有12艘，比不上「600艘海軍」計劃預定的15艘。然而，「600艘海軍」計劃涵蓋了相當數量的非戰鬥艦艇，戰鬥單位比重僅略高於6成，頗有湊數之感。而「355艘海軍」的戰鬥單位大幅提高到接近8成5，而且經由分散殺傷的科技力量加持，新一代的美國海軍戰力未必輸給其「前輩」。

舉例而言，美國海軍過去的巡防艦（現已全部退役）通常在航艦戰鬥群裡職司反潛及有限防空，反艦能力有限。但如改良型戰斧飛彈、遠程反艦飛彈、海軍打擊飛彈、增程型魚叉飛彈等武器，都已經開始展開在濱海戰鬥艦的測試。在未來，這類與巡防艦類似的「小型水面戰艦」（包含濱海戰鬥艦之外的20艘改進型）的反艦戰力，將遠超過以往巡防艦。

此外，目前正建造中的「美利堅級」（America-class）兩棲突擊艦，能搭載6架海軍陸戰隊的F-35B戰機，使其具備以往美軍兩棲登陸艦缺乏的區域制空能力，儼然成為小型航空母艦。再加上對大型水面艦隊區域防空能力的強化，以及「未來戰艦」——配備所謂電磁軌道砲——據稱能以更低廉成本，提供比反艦飛彈更密集火力的松華特級（Zumwalt-class）驅逐艦的服役，都是美國軍方期待以科技差距來發揚火力，擴大與中俄差距的重要工具。

簡單來說，美國海軍希望透過「分散殺傷」，讓艦隊指揮官能更有效率地運用手中的有限兵力，並大幅減輕航艦戰鬥群傳統上在制海與投射武力中擔任攻擊矛頭的壓力。

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▌川普的外交戰略走向

川普雖然誓言，要建立沒有人敢招惹的軍事力量，分散殺傷看起來似乎也是頗為強大的概念，但畢竟許多武器仍在發展中，未知數仍不小。美國軍事力量未來是否能符合川普的期待？

歷史上，海軍競爭通常也伴隨著大國之間激烈的縱橫捭闔。筆者此前，曾由地緣政治學理論分析過川普政權為何需要從歐洲戰場「轉身離去」，並採取「友俄敵中」的路線（參見）。雖然重返制海最多只能位於海洋戰略的層級，但是這方面的需要也會影響川普的大戰略走向。

在現今國際情勢中，區域中小國家在美中大國競爭中的角色比過往更加突出，尤其是不存在美軍「永久基地」的東南亞。無論分散殺傷或川普的軍事重建能讓美國海軍的戰力提升到何種程度，前沿部署不可或缺的便是基地。但是，美國雖與中國在南海議題形成對峙，與享有近水樓臺地利之便的中國相比，沒有任何一個東南亞國家能提供美國海空軍永久基地網，讓美軍在東南亞常駐：政治上堅定支持美國的新加坡，境內沒有美軍基地；即使是美國正式盟邦的菲律賓，憲法也不許美軍永久駐留。美國只能利用前沿部署於西太平洋其他地區的軍力，每隔一段時間進入南海展現其軍事存在。

不過，更加重要的或許是美國自己是否有徹底實施再平衡的戰略意志，這也是迄今最為外界懷疑的一點。

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▌有決心才有光榮

歐巴馬政府提出「再平衡」戰略，但實行的決心如何始終頗令人懷疑，尤其是在卸任前，面對中國海軍在南海公海水域公然「劫走」屬於美國海軍財產的無人潛航器，其「低調」回應方式，也引發許多專家質疑。川普雖然從當選之後就不斷強調反對中國在南海建造與軍事化人工島，但他本人迄今也仍只停留在話語階段，沒有任何實際行動證明會比歐巴馬更強硬。其國務卿蒂勒森雖然在上任前的國會聽證中，揚言要「封鎖」那些人工島，但很快就在給國會的書面答覆中，撤回了這個立場。強硬派的國防部長馬提斯也認為，在南海除了航行自由外，沒必要進行其他大規模軍事活動。

關於美中在南海的競爭，我們需要有的認識，是中國建造人工島並將之軍事化，就像其他國家在本國領土部署武器一樣，並沒有違反哪一條關於國際安全的國際法，最多是2016年7月的南海仲裁所言，作為1982年《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）的締約國，中國在造島時沒有盡到《公約》關於保護環境的義務。

就算以七個島礁的主權歸屬有爭端為由，也有其他相關爭端國有立場出動本國軍事力量拆除中國的軍事設施，類似中印、印巴邊界關於巡邏哨所的衝突。其他不屬於爭端聲索方的國家，包括美國在內，都沒有合於國際法的置喙權利。如果要中國不軍事化人工島，只能用外交手段；如果要避免中國將人工島的軍事化轉為控制南海、取得東亞霸權的基礎之一，只能透過軍事競爭讓中國明白，無論其如何軍事化南海人工島，對於霸權爭奪的勝負的幫助，微乎其微。

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歷史上，蘇聯海軍在後期的全面戰略收縮，是因為雷根政府除了海軍擴張，更侵略性地派遣攻擊潛艦進入蘇聯在北極的近海，獵殺後者珍貴的彈道飛彈潛艦。這些行動本身就極為敏感，效果更不是一蹴可幾，需要極為強硬的戰略意志貫徹。如果川普政權要學習雷根的作為，迫使中國停止在南海的島鏈長城建設，除了已經展開的海軍擴張外，戰略上必不可少的重要工具，就是在南海實施比目前的航行自由作戰更具侵略性的軍事行動，讓中國感受到軍事化南海的無用。

這不僅牽涉到美國政府的戰略意志，也涉及上文已經提到的重大問題——美國在東亞的基地網。畢竟，軍事化的人工島鮮明矗立在海岸上，與深藏在海底的潛艦完全不同，美國必須證明，其在西太平洋的海空武力在必要時，能輕易突破中國的軍事化部署，摧毀這些島嶼。但是這些海空力量不同於能在海裡潛行數月之久的潛艦，需要密集的基地網來支援其行動。

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隨著中國更加強大，並完成西沙與南沙所有人工島的高度軍事化，如果美國不能在南海議題向外界鮮明地證明其戰略意志，或許北京會向東南亞國家施壓，要求他們中斷目前提供給美軍的整補服務；對於菲律賓，或許以經濟援助為要脅，迫使後者取消讓美軍在該國的輪調。

自2010年中國首次禁止稀土輸出日本，到中國執行各種官方未明確宣布的「禁韓令」措施，以回應美韓同盟部署薩德片面的經濟制裁，已經成為中國「懲罰」「不聽話」國家的重要手段。若未來美中戰略競爭進一步緊張，出現中國要求東南亞國家拒絕提供港口或基地予美軍整補的情況，似乎也不再是難以想像的情境。

包括東南亞在內的亞太中小型國家或許會發現，他們將比以往更加深入捲進大國權力政治之中。而以往的左右逢源，或追求平衡兩大國影響力的外交戰略，能夠發揮作用的空間也將進一步縮小。唯一讓人稍感「欣慰」的是，並非歷史上每次海軍競爭最後都走上霸權戰爭一途；這不僅仰賴政治家的智慧與手腕，同時也需要「運氣」。或許就如法國作家大仲馬的名著《基度山恩仇記》最後所說，人類的智慧都包含在「等待」與「希望」之中。雖然不能盲目樂觀，也無須過度悲觀。

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▌備註