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懸崖上的國際刑事法庭:如何突破主權國家的政治抵制?

2016/02/22 徐子軒

誰來維持國際刑事正義的最後防線? 圖/路透社
誰來維持國際刑事正義的最後防線? 圖/路透社

編按:前一篇《爸爸去哪兒?國際刑事正義的消失防線》作者從消失的銅鑼灣書店股東跟員工,回頭看被北韓綁架的日本少女橫田惠,以及曾因「KONY2012」而「紅及一時」的北烏干達LRA游擊隊首領約瑟夫·科尼,問道,面對這些公然發生的犯罪行為,卻無法獲得安理會充分支持的國際刑事法院(ICC),其國際仲裁權力時常陷入平衡司法與政治的兩難,在維護國際刑事正義上,ICC能怎麼辦?

時間回到2014年,時任肯亞總統的肯亞塔(Uhuru Kenyatta),被控在2007至2008年選舉後策劃暴動,使得千餘人喪生、數十萬人流離失所。幾年來經非盟掩護,他也樂得逍遙。但在拖無可拖的情況下,為避免肯亞遭受國際制裁,肯亞塔親自前往荷蘭海牙ICC聽審,創下ICC成功傳喚第一位現任元首的紀錄。嗣後,雖因種種技術阻礙,如證人翻供、肯亞政府不願提供相關資料等,使ICC檢察官取證不足,而必須撤銷指控。此次的功敗垂成,卻代表著ICC正步步為營地挑戰著現行國際法的國家豁免(immunity)原則。

那麼北韓呢?事實上,ICC早已對北韓展開過調查,那是2010年的天安(Cheonan) 艦與延坪(Yeonpyeong)島事件。就前者而言,根據美(南)韓情報,天安艦可能是遭到北韓潛艇的魚雷擊沉,導致40多名官兵喪生;就後者而言,南韓在延坪島陣地軍演,渠料遭到北韓炮攻,南韓立刻還擊,雙方你來我往,都有人員傷亡,其中包括南韓平民。這兩件衝突,都被認為與即將上任接班的金正恩有關,ICC便以戰爭罪進行預審工作。

不過,在調查過後,檢察官先是認為天安艦作為一軍事目標,被攻擊並沒有違反戰爭罪裡所謂的背信棄義(treacherously,例如殺傷已放下武器或喪失自衛能力的戰鬥員)。接著也宣稱雖然北韓對延坪島的轟炸致使平民死傷,但證據不足以顯示其攻擊乃是蓄意針對平民,因此對北韓作出不起訴處分。

2015年3月26日,韓國總統朴槿惠出席天安艦事件5周年的紀念儀式,並對46名殉...
2015年3月26日,韓國總統朴槿惠出席天安艦事件5周年的紀念儀式,並對46名殉難官兵與遺族致意。 圖/美聯社

2015年3月26日。天安艦事件中,殉職的海軍金東鎮(Kim Dong-Jin)...
2015年3月26日。天安艦事件中,殉職的海軍金東鎮(Kim Dong-Jin)中士的母親,在事件五周年忌日中思子的悲泣。 圖/美聯社

這裡即突顯奠立ICC的一個重要目的:由於ICC具有影響政治議程的能量,對交戰方領導人的調查,莫可避免地會影響停戰談判,有罪起訴與判決則可能會使情勢再次陷入不穩。以立法者的立場與立法時的情境觀之,國際司法過程不能僅用法律條文做為主要考量。說到底,對於ICC和國際社會來說,和平才是窮極一切手段之後的最終目標。

這樣看來,與其將ICC視為是一個國際特設法院,不如說羅馬規約建構了一個國際司法體系,而司法正義則需要國家合作才能完成。正如規約所示,締約國應該在調查和起訴上與ICC充分合作,以防止國際間最嚴重的罪行。然而,即便此類的罪行昭然若揭,國家有時會基於主權等政治理由,設法保留判決權,不欲讓渡給國際機構,而由它們自身的法庭處理。同時,它也面臨著如同其他特設法庭的質疑與挑戰,像是正義與和平孰為優先、個人問責及大赦機制的運用、審判或和解的辯證等, 在在考驗著ICC的智慧。

換言之,羅馬規約可說是調整傳統現實主義主權觀的開端,讓國家不再只執著於自利,而是要信奉更高的價值,並集合所有人類的力量對抗個別國家可能產生的暴行。此外,它亦隱含了權力制衡觀,制衡的對象除了個別國家,還包括聯合國安理會的五個常任理事國,這代表著屬於中小型國家的締約國希望透過規約來對抗大國政治的弊端。

從立法過程也可看到,無論是國家或非國家行為者,都希望能建立起一個穩定的國際司法架構,這不僅是全世界的集體利益,更具有行為主體必須守法的規範目的。然而,目前在常任理事國中,只有英法是規約締約國,美俄僅簽署尚未批准,中國更是連簽署的形式都不具,大國是否遵循規約,是國際司法得以貫徹的一個重要關鍵。

2015年5月,針對是否將敘利亞危機轉交由國際刑事法庭、由其來調查、並起訴敘國內...
2015年5月,針對是否將敘利亞危機轉交由國際刑事法庭、由其來調查、並起訴敘國內戰中的戰爭罪行一事,聯合國安理會也進行表決;但這個草案,最終因俄國與中國動用否決權而未能過關。 圖/路透社

2014年7月,為了抗議以色列轟炸加薩的「保護邊緣行動」,數萬示威民眾湧入倫敦街...
2014年7月,為了抗議以色列轟炸加薩的「保護邊緣行動」,數萬示威民眾湧入倫敦街頭,高舉著「停止圍攻加薩」、聲援「自由巴勒斯坦」。針對以色列在約旦河西岸的非法屯墾情事,過去巴勒斯坦當局或各國聲源團體,亦曾多次籲請ICC主動調查卻未果,直到2015年1月巴勒斯坦當局成功加入ICC之後,各種討論才在度浮上檯面。 圖/美聯社

聯合國大會指謫北韓最明顯的罪行,乃是反人類暴行,好比非法綁架禁錮,同樣的指控會不會落在中國身上呢?由於ICC乃是一獨立性的國際機構,無法單純以外交手段影響,這使得中國憂心西方藉著國際人權與司法進行法律戰。如鎮壓法輪功可能會被國際認為是反人類罪中的宗教迫害行為。若ICC出現了勇於任事的檢察官,針對中國鎮壓國內宗教或人權團體,而展開調查並起訴,便如同2009年西班牙與阿根廷兩國國內法院以群體滅絕罪和酷刑罪起訴、甚至發佈通緝江澤民等五名中國高官。雖就現實來說,根本無法進行審訊等司法程序,但已讓北京感到憤怒,並以外交語言反擊。在國力日益強大的當下,北京非常不希望類似的狀況再度發生。

再以前述北韓逃過一劫的戰爭罪來說,這條罪行與中國遂行國家主權有著直接的關連,主要是針對台灣與西藏問題。即使羅馬規約對於戰爭罪的定義已形寬鬆,且在條文內強調一些戰爭行為「不適用於內部動亂和緊張情勢」,如「對不實際參加敵對行動的人」,可以「未經具有公認為必需的司法保障的正規組織的法庭宣判,逕行判罪和處決」;或是政府當局與有組織武裝集團之間進行武裝衝突,也得以基於必要「摧毀或沒收敵對方的財產」,並「宣告決不納降」。甚至,規約更表示戰爭罪關於非國際性武裝衝突的規定,均不影響「保衛國家統一和領土完整的責任」。

種種對戰爭罪的限制,可謂對主權國家的政府極為有利,但對中國來說亦無法接受,因為中國認為羅馬規約扭曲了補充性原則。早在羅馬規約的草擬會議上,中國代表便提出,賦予ICC檢察官主動起訴權力,等於將國家主權交由個人心證。之後,中國亦主張「國家的刑事管轄豁免與國際司法機構的刑事管轄是兩個不同的法律問題」,ICC不能超越既有習慣國際法的刑事豁免,否則「可能會被濫用為提起政治濫訴的工具」,如此便可看出北京小心翼翼的避免國內政治國際化。

2009年西班牙與阿根廷兩國國內法院以群體滅絕罪和酷刑罪起訴、甚至發佈通緝江澤民...
2009年西班牙與阿根廷兩國國內法院以群體滅絕罪和酷刑罪起訴、甚至發佈通緝江澤民等五名中國高官。 圖/美聯社

北京小心翼翼的避免國內政治國際化。圖為2012年在香港的圖博(西藏)聲援活動,擺...
北京小心翼翼的避免國內政治國際化。圖為2012年在香港的圖博(西藏)聲援活動,擺在達賴喇嘛照片前的,是各地自焚抗議的示威者影像。 圖/美聯社

這邊要注意的是,中國雖非規約締約國,卻是安理會常任理事國,能在決議案上行使否決權。如果有不利於中國的案件,勢必無法經由安理會提交至國際刑事法院。像是在台灣議題上,中國擔心的是,若台海發生了「國內性武裝衝突」,外力 會因此介入而將問題國際化,所謂的「外力」很有可能藉著規約,使台灣取得有利的地位。因為ICC的案件認定基礎是合理(reasonableness)而非適當 (appropriateness),更重要的是避免政治干擾,捍衛法律的本質,這便讓中國對ICC有著根本性的不信任。

是故,可以想見,基於亞洲地緣政治考量,中國仍將做為北韓的門神把關,要安理會通過決議將北韓情勢移交給ICC的難度甚高。

但耐心看完上篇,以及下篇上半部的妳,一定會注意到ICC並非令不出海牙。設若北韓領導人或相關人士有犯罪之虞,其國內法院既不願意將案件提交至ICC,亦無法對案件進行調查審判。針對 北韓的行為有三種可能性發展:一是締約國向ICC提交情勢;二是由聯合國安理會根據聯合國憲章第七章進行提交;三是主動調查,這種調查是在得到ICC預審 法庭(Pre-Trial Chamber, PTC)的許可後,由法院檢察官執行,而北韓先前的戰爭罪調查,正是由檢察官收到檢舉後,經PTC同意展開程序。

後續發展其實也不難揣度,若美(南)韓,以及其他西方陣營的成員真想以司法程序對付北韓,那麼脫北者向ICC遞狀的正當性便無可取代。但回歸老問題,ICC縱使對北韓領導作出有罪判決,亦不太可能立即實施,或者在那些領導人的有生之年都可以逍遙法外——如果你還是這樣思考,想法沒錯,只不過你仍然混淆了國際司法與國內司法的差別,以及ICC的真實作用。

以前述的蘇丹為例,對巴希爾的審判固然尚未執行,卻可以構成相當程度的威脅,倒不是他不能隨意出訪的威脅,而是他必須完成達佛地區的和平協議,如此ICC或能推遲對他的起訴。也就是說,在主權原則尚未顛覆、大國又不願輕意介入的狀況下,ICC的判決可以成為蘇丹和平的議價籌碼,讓巴希爾願意接受聯合國的調解,與反政府軍盡快結束衝突。即便收效甚微,仍是世人所期待的結果。而就ICC與其他站在人道主義的國家來說,收拾金正恩並非主要目的,促進北韓的人權與自由才是,因此這次對北韓的司法行動亦為影響北韓內政的槓桿之一。

但若巴希爾們還是執迷不悟,繼續在國內維穩、海外綁架,相信有朝一日,卡拉季奇(Radovan Karadžić)、姆拉迪奇(Ratko Mladic)、喬森潘(Khieu Samphan)、農謝(Nuon Chea)、泰勒(Charles Taylor) 、盧班加(Thomas Lubanga)、賽義夫.格達費(Saif al-Islam Gaddafi)等名字的後面,將再添上新的大人物。

但若巴希爾們還是執迷不悟,繼續在國內維穩、海外綁架,相信有朝一日,海牙法庭外的受...
但若巴希爾們還是執迷不悟,繼續在國內維穩、海外綁架,相信有朝一日,海牙法庭外的受審名單,也將再添上新的大人物...。 圖/路透社


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徐子軒

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