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爸爸去哪兒?國際刑事正義的消失防線

2016/02/01 徐子軒

香港視覺藝術家黃國才用紅繩製成「綁架」二字,抗議銅鑼灣書店股東及員工失蹤。 圖/...
香港視覺藝術家黃國才用紅繩製成「綁架」二字,抗議銅鑼灣書店股東及員工失蹤。 圖/歐新社

近來亞洲各地接連發生人間蒸發、隔一陣子又出現在千里之外的事件。先是在泰國風光明媚的度假勝地芭達雅,一名瑞典籍男子在度假屋消失,案發當時監視器拍到他和不知名神秘人的身影;再來是亞洲金融中心的香港鬧區銅鑼灣,數名書店股東及員工分別於香港、廣東等地消失,其中一人經香港議員鐵口直斷,懷疑是偷渡至中國尋歡;最後是兩周前,中國籍記者準備搭火車由曼谷前往寮國,亦是神奇失蹤於半途......。

這些人失蹤的特徵共通點均是沒有離境紀錄,引起全球民眾恐慌,懷疑是否外星人綁架再現。

所幸中國政府不久後出面闢謠,讓瑞典籍男子桂敏海在新華社發稿召告世人,他是因為十多前的酒駕意外致死案,自願偷渡去中國自首並接受其他犯罪調查;而被認證「首先是中國公民」的銅鑼灣書店股東——英國籍公民李波——宣稱偷渡去中是個人行為,為的也是配合有關方面調查;至於中國籍記者李新則下落不明,據悉可能牽連到中國情報單位,因為他是為了不願意當線人而逃至泰國避難。

這些被跨境失蹤的事件聽來荒謬,卻接二連三的出現在我們四周,能夠傳出訊息報平安的,尚屬他國籍公民,中國或香港籍的被失蹤者乃是前途未卜。不禁讓人想起上個世紀,北韓船隻潛入日本,特務上岸綁架日本公民的恐怖故事......。

「銅鑼灣書店」老闆,同時為瑞典籍的桂敏海,在新華社發稿召告世人,他是因為十多前的...
「銅鑼灣書店」老闆,同時為瑞典籍的桂敏海,在新華社發稿召告世人,他是因為十多前的酒駕意外致死案,自願偷渡去中國自首並接受其他犯罪調查。 圖/截自央視受訪畫面。

銅鑼灣書店股東及員工失蹤風波,引發香港公民團體上街抗議。 圖/歐新社
銅鑼灣書店股東及員工失蹤風波,引發香港公民團體上街抗議。 圖/歐新社

▎人道悲劇:消失在北韓的日本新瀉少女

那是亞洲冷戰不再壁壘分明的七八零年代,美中、日中關係逐漸正常化、金邊仍在進行無政府狂想試驗、河內正準備和北京開打;東北亞一隅的日本,則在數年間發生十多件公民失蹤案件,無人知悉原因。直到1987年北韓特務在南韓航空放置炸彈進行恐攻,被捕後才供出那些失蹤案件極可能是遭受北韓綁架,而到了2002年,時任北韓首腦的金正日親口向日相承認綁架行為,雙方就此展開歸還交涉。

不過,經歷將近四十年的分離,許多被綁架者的家庭早已分崩離析、不少被綁架者更是魂斷異鄉。迄今仍有一些人在北韓的控制下無法回國團圓,構成人道悲劇。像是新潟少女橫田惠,失蹤時芳齡13,多年後北韓傳來她的死訊,與她已結婚生子的「喜訊」。原來被綁架後,北韓利用她理解學習日人的生活型態與語言,過了幾年她,被安排與同樣被綁的南韓人結婚,生下一名女嬰。之後據稱她可能因生活壓力而選擇自殺,就此結束短暫悲慘的生命。而她的孩子,經由北韓同意安排,於兩年前在蒙古與祖父母相認。等了一世的橫田老夫婦終於盼到孫女,但其孫女也無法離開平壤。據傳她受到特別待遇,乃是金正恩妹妹金汝靜的同學,並被安排至北韓政府機關工作,未來可能成為對日外交的一著好棋。

專制政權此類惡行不勝枚舉,亦是國際社會之瘤。聯合國大會連續11年通過決議案嚴詞批評,大會的第三委員會更在2014與2015年要求將北韓人權問題移交國際刑事法院(International Criminal Court, ICC)審理。聯合國調查員於近日便直稱北韓已犯下如納粹般的反人類暴行,建請安理會向ICC提交狀況,以便進入司法程序。

北韓聲稱橫田惠已自殺身亡,但其父母拒絕接受北韓這樣的答案。圖為橫田早紀江(橫田惠...
北韓聲稱橫田惠已自殺身亡,但其父母拒絕接受北韓這樣的答案。圖為橫田早紀江(橫田惠之母)手持橫田惠被綁架時才13歲的照片。 圖/路透社

▎誰能找回爸爸?國際刑事法院 VS. 大國政治協商?

到底什麼是ICC?它能伸張日本公民、瑞典公民、英國公民,乃至於中國與香港公民的正義嗎?

自1990年代以降,國際社會在過去的實踐中,對於戰爭罪、違反人道罪或是種族屠殺罪,已經建立必須以有效司法實體處理的共識。於是在1998年世界多國締結《羅馬規約》(Rome Statue of the International Criminal Court),並依此在2002年打造了ICC。相較於過去的實踐,ICC具有超越主權國家的權威,被認為對於國家和非國家行為者(像是準軍事團體、武裝民兵等)均具有管轄權。這表示《羅馬規約》的複雜性更勝以往,超出了當下對國際條約的概念——《羅馬規約》能夠以一些條件向非締約國課以責任 : 無論一國是否簽署該條約,只要違反規約中的罪行,都有可能接受國際刑事法院的調查及後續的司法程序。但ICC並非直隸於聯合國,無法由安理會強制行使管轄權,其相關運作需靠會員國的合作方能執行無礙。

這裡須先釐清管轄權的概念,羅馬規約內明列了可受理性條款及補充性管轄,使ICC在符合一定條件下才會受理案件。條件主要指的是ICC僅對國內刑事管轄起補充作用,若一國能以自身的刑法針對羅馬規約中的罪行,展開調查、起訴、判刑等司法程序,則ICC並不會強加管轄。除非該國對於這些罪行「不願或無法」行使司法權力,那麼ICC才會按照個別情形行使管轄權,進入法定程序。

而安理會的管轄權則比較接近普遍性管轄,像是依照安理會決議成立的前南斯拉夫國際刑事法庭(ICTY)、盧安達國際刑事法庭(ICTR),其規約均顯示此類特設法庭與國內法院共同行使管轄權,但如果情勢必要,更享有優先於國內法院的管轄權。

若透過安理會授權,就沒有所謂法院管轄權的問題,因為安理會的決議案可以廣及會員國與非會員國。在此前提下,ICC的檢察官當然可以針對非締約國行為者展開相關程序。

如果沒有安理會授權,由於ICC缺乏強制執行力量,案件目標的國家行為者可能會基於政治考量抵制,也沒有與法院合作的義務。所以無論是實務或學界,大多都認為面臨重大案件時,ICC應得到安理會的支持,或根本應該由安理會以政治手段處理。像是在北烏干達聖主解放軍(LRA)的案件裡,ICC對其領導階層的起訴,反而影響他們與政府軍的談判意願,延長了武裝衝突的時間。安理會則是呼應烏干達政府的訴求,期望盡快與LRA停火以恢復和平。不過後來證明,綏靖並無實效,安理會最終還是同意非盟出兵圍剿LRA。

在這件案例裡,ICC曾陷入兩難,因為一些北烏干達的被害人希望ICC能撤銷起訴,讓LRA重返談判桌,但ICC仍維持原議,向LRA的領導正式發出逮捕令。申言之,當被害人的利益在於立即停止暴行,並非在於達成報復式正義時,來自被害人的壓力與加害人的勒索遂結成同盟,使得ICC難以在司法與政治間取得平衡。

《KONY 2012》按下 cc 打開中文字幕

由Invisible Children Inc 團隊製作的《科尼2012》(KO...
由Invisible Children Inc 團隊製作的《科尼2012》(KONY 2012)在發表後轟動全球,內容描述導演賈森羅素(Jason Russell)在北烏干達與一位男孩雅各(Jacob Avaye)相遇,得知他的哥哥被烏干達游擊隊——「聖主抵抗軍」(LRA)所殺。紀錄片的製作用意即是希望喚起全球社會對LRA在北烏干達罪行的關注。游擊隊首領乃為惡名昭彰的約瑟夫·科尼(Joseph Kony),其殘暴的行為包括誘拐孩童、施虐、強姦、使用童兵和屠殺等;國際刑事法庭雖已下達通緝,柯尼仍潛逃至今。 圖/路透社

▎蘇丹達彿案例:綁手綁腳的國際刑事法院

平實而論,安理會與ICC並肩作戰的可能性極低。羅馬規約自己也承認安理會的地位與能力,在維持國際和平與正義之重要性,在出現國際罪行時,ICC的角色僅能是補充作用,不應是主要行為者。同時在二戰後,各國已漸漸習於安理會處理重大國際議題。

因此,安理會中擁有否決權大國們的態度便是關鍵所在。以蘇丹達佛案為例,在2004年的1564號決議案中,安理會就達佛局勢決定設立一調查委員會,釐清該地區相關各方是否違反國際人道法與人權法。委員會在2005年向安理會提交了報告,建議由ICC進行後續作業。在表決過程中,中國雖大表反對,但仍投下了棄權票(美國亦投下棄權票)。

於是安理會通過第1593號決議,決定把2002 年7月1日以來的達佛問題移交給ICC。

經過數年的調查後,2009年ICC以涉嫌在蘇丹達佛地區犯有戰爭罪和反人類罪為由,宣佈正式對蘇丹總統巴希爾(Omar Al Bashir)發出逮捕令,並於2010年再加上一條種族屠殺罪。但中國仍堅持應以政治手段解決達佛問題,在尊重國家主權的立場上,「宜由蘇丹司法機構對嚴重違反人權的責任者進行審判」,並抨擊ICC的判決干擾該地區和平。同時,中國希望安理會能根據羅馬規約第16條採取必要行動,即以決議要求ICC暫停審理此案。但在調查程序均屬合法、國際社會大多支援的情況下,安理會並沒有干涉。

蘇丹與中國友好;基於尊重國家主權的考量上,中國認為ICC的判決干擾該地區和平,傾...
蘇丹與中國友好;基於尊重國家主權的考量上,中國認為ICC的判決干擾該地區和平,傾向讓蘇丹司法機關自行「對嚴重違反人權的責任者進行審判」。圖為2015年9月被ICC通緝的蘇丹總統巴希爾,拜訪習近平。 圖/歐新社

由於蘇丹不是羅馬規約締約國,亦沒有與ICC簽署任何協定或安排,更重要的是,此案本是從安理會決議轉交,是故,其司法管轄權與合作義務變成安理會必須面對的問題。於是ICC決定轉交安理會,以便採取安理會認為「適當的行動」。嗣後,聯合國派出維和部隊試圖恢復當地秩序,但效果有限。在非洲聯盟、阿拉伯聯盟等組織與聯合國的斡旋下,2011年相關各方簽署了杜哈文件(Doha Document for Peace in Darfur),中國遂以此做為基本立場,再度強調應「通過政治手段實現達彿的持久和平與穩定」,且「希望安理會在此問題上重視並認真聽取非盟、阿盟等地區組織的意見」。不過,各國和稀泥的手法顯然無助於蘇丹問題,近年來暴力再起,達佛地區仍是民不聊生。

另一方面,即使ICC發出逮捕令,蘇丹的巴希爾顯然不放在眼裡,反而更加密集地出訪他國——2010年的肯亞與查德、2011年的吉布地與中國;前三者都是羅馬規約的締約國,依約負有逮捕與移交嫌犯的義務。但這些國家並未如此作為,形同毀壞羅馬規約。

支持總統巴希爾(中)的蘇丹人民。 圖/路透社
支持總統巴希爾(中)的蘇丹人民。 圖/路透社

圖為「公義平等運動」(Justice and Equality Movement...
圖為「公義平等運動」(Justice and Equality Movement)反抗軍。對抗由巴希爾暗中支持的牧民武裝部隊(Janjaweed)的蘇丹解放軍(SLA)曾宣布與公義平等運動(Justice and Equality Movement)合併成為西部蘇丹革命軍聯盟(Alliance of Revolutionary Forces of West Sudan),兩者後又分裂。 圖/歐新社

值得注意的是,去年巴希爾出席在南非舉行的非盟峰會,南非人權組織即向普勒托利亞(Pretoria)高等法院發出請求;經法院審理,決定限制他出境。不過消息業已走漏,巴希爾迅速離開南非,該法院亦隨後發布逮捕令,顯示仍有部分司法系統願意遵守國際法義務。

然而,這次的驚魂記並沒有讓巴希爾卻步,因為他還有一個最大的靠山。做為蘇丹重要貿易夥伴的中國曾表示:「對ICC起訴巴希爾總統的決定有嚴重保留,......巴希爾總統在中國也將受到歡迎」,等於正面挑戰安理會的權威。同時,中國亦向ICC喊話,希望它「謹慎行使職能,不要妨礙安理會政治解決國際或地區衝突的努力」。

2015年適逢中國抗戰70周年,北京舉行了盛大的閱兵邀請各國政要觀禮,中國的老朋友巴希爾當然被奉為上賓,風風光光的享受北京招待,也讓西方世界再次見識到極權者們的兄弟之情。

從中國的種種反應可知,它非但無法接受ICC在違背非締約國國家意志的情況下行使司法管轄權,也難以贊同由安理會授權ICC使用這種權力。中國對蘇丹如此,對堅固盟友北韓的態度可想而知,那麼,ICC還有能力調查並審理北韓的相關案件嗎?

    

因達彿戰爭而安置在查德(Chad)東邊難民營的達彿難民,架起看板問:「國際組織跟...
因達彿戰爭而安置在查德(Chad)東邊難民營的達彿難民,架起看板問:「國際組織跟國際刑事法庭,你們在哪?」。 圖/人權組織「適可而止」(Enough Project)與「衛星哨兵計畫」(Satellite Sentinel Project)的報告《The Economics of Ethnic Cleansing in Darfur》

▎小知識

蘇丹達彿戰爭:始於2005的達佛戰爭發生在蘇丹西部一處名為達佛(Darfur)的地區。達佛物資匱乏,長期資源分配不均導致被邊緣化的黑人部落組成的「蘇丹解放軍」,與蘇丹政府暗地資助的牧民武裝部隊(Janjaweed)衝突不斷。後來在牧民武裝部隊大肆掠奪黑人農地、屠殺無辜百姓,造成數十萬人死亡與流離失所後,國際組織遂介入干預。


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徐子軒

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