難民、恐怖攻擊，為何歐盟無法妥善處理？

文／尹子軒（香港The Glocal副總編輯）

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為何歐盟無法妥善處理難民議題跟恐怖攻擊？

這是在近年歐洲經歷大批難民潮和上個月巴黎恐怖攻擊之後，許多人心中的疑問。這兩件事將歐盟幾個深層的缺漏一一引爆開來。

歐盟作爲世界其中一個規範性權力（Normative Power），此地位將於短期內進一步被歐洲統合幾個長期的爭議削弱，如身份認同、資源分配，以及缺乏對外一致的共同外交政策選項等三個問題。所謂規範性權力的概念描述的不僅是歐盟民事上，處理如難民問題等國際議題的能力，實際上亦包含維和部隊的派遣，以及軍事威懾等等非公民手段所展示的影響力。如果歐盟因爲缺乏有效持續處理國際事務的行政及立法能力，歐盟則無法維持規範性權威，而後續所影響的，不單只是無法將歐盟超前於民族主義的政治體系傳揚，更有可能面臨權威旁落的存亡危機。而現今的歐盟，顯然卻因爲種種因素對難民問題和恐怖攻擊束手無策。

首先，歐洲執委會（European Commission）作爲一個不具具權威性及強制力，因而無法有效分配歐洲資源、人力以及市場的政體，想去解決難民潮短期衍生問題已經非常困難。

其次，歐盟結構上發展的不均導致了會員國與歐盟之間的方針一旦相左，會員國單方面尋求解決方法，從而對其他會員國造成影響的機會亦大大提高。

最後，作爲一個超國家（supranational）組織，由於歷史緣故，歐盟本身是僅具有民事力量而不具軍事力量的，在外交政策選項上因此大爲受限；無法有效展現危機處理的能力時，歐盟的權威性將被大打折扣。換言之，法國雖然在受攻擊後史無前例地援引《里斯本條約》（Lisbon Treaty）第四十二條「歐盟共同防禦條款 」（Mutual Assistance Clause），並且在獲得歐盟會員國全體支持後出兵轟炸伊斯蘭國，但這不過聊具象徵意義，讓歐盟盟國賦予歐蘭德政府的軍事行動合法性而已。事實上，對歐盟權威的建立，以及歐洲統合至關重要的行政跟執政主導性其實弊多於利。

▎歐盟結構性資源分配難題：有限的預算、有限的權力

雖然現今執委會在監督歐盟法案，比如歐盟規條（Regulations），以及由會員國制定執行方法的歐盟指令（Directives）等會員國有法律義務跟有依賴性的立法和執行有相當全面的掌控，讓歐盟在貿易和經濟統合層面上有相對大的超國家權力，但在分配資源這一層面，歐盟則往往受制於會員國。

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就算是在歐元區，歐盟作為一個經濟政治實體也僅只有來自歐洲央行控制貨幣供給的權力，歐盟對於歐元區以外會員國，可以受歐盟直接或間接由政策跨國調配的空間更是有限。相對應主權國家執行機關的歐盟執委會，於是嚴重缺乏主導泛歐洲策略資源分配政策的權力。此外，整個歐盟依賴會員國提供的預算更是少得可憐，完全屬於歐盟調配的預算在2016年為1550億歐元，僅占約歐盟會員國1%的國民生產總值。資源上的缺乏讓歐盟無法爲一些至關重要的歐盟指令法案，提供足夠的政策配套支援。

近期最明顯的一個實例，就是執委會主席容克（Jean-Claude Juncker）提出的「難民名額制度」。

▎碰撞的「難民名額制度」

雖然歐洲國家的排外右翼主義的確有抬頭之勢，但一些歐洲邊陲國家無法馬上承受如潮水湧至的難民衝擊亦是事實。執委會在這一點上可以仰賴的卻只有會員國間的協調力度，和公民社會提供的互助而已，但在迫于眉睫的難民潮前，會員國領袖之間合作的態度則非常冷峻。更有甚者，斯洛伐克已發出消息，將於12月中在歐洲法院向難民名額法案發出挑戰——儘管和其他的東歐國家一樣，它被授予的難民名額（12萬）大大多於實際接受的數字。然而要奢望斯洛伐克協助減輕義大利、希臘跟德國三個「重災區」國家的負擔顯然不切實際。

目前法國和德國的經濟部長馬克宏（Emmanuel Macron）及嘉布瑞爾（Sigmar Gabriel）正研究設立一個總值約一百億歐元（10 billion）的基金去照顧難民，但若無法活用整個歐盟的資源，這類自發性的政策依舊不是長久之計，也無法覆蓋整個歐盟。此外更有可能再一次觸發會員國之間的矛盾，反而提供了右翼分子藉此攻擊歐盟人道主義方針贏得選票、上臺執政的機會。若發展於此不僅將令難民問題更爲激化，在無法有效解決歐洲政府的壓力之餘，亦是爲伊斯蘭國徒增死士而已。

短期之内，除非歐盟在《里斯本條約》後短短十數年之間再度修憲，否則這樣的結構性分配難題將一次又一次地出現，直至歐盟機關有足夠權力作出分配資源的決定爲止。

▎法國空襲失過於得

歐蘭德政府雖然在從歐洲各地響起的馬賽曲中宣告，將歷史性地引用《里斯本條約》第四十二條七節：^註1

但是他得到的實際支持恐怕不會比歌聲的回音多。

正如歐洲最高外交首長——歐盟外交暨安全政策高級代表（High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy，下稱高級代表）莫格里妮（ Federica Mogherini ）所講，這次法國援引並且受歐盟各國一致同意的「歐盟共同防禦條款」，不過就是要「傳達政治訊息」而已，而該怎樣由歐盟去實行及支持這樣的一個訊息，就是另一個層面的問題了。

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歐盟對中東的關注向來少之又少，不但缺乏對該地區的明確的願景和藍圖，更缺乏在此區共同執行更大規模軍事行動的意願。在歐盟會員國們沒有興趣，歐盟亦沒有統一軍事力量的情況下，這一個訊息註定只是背景噪音而已。退一步說，就算有更多國家參與空襲伊斯蘭國，在缺乏一個中央協調機制，以及無可避免的地面部隊增援的情況下，伊斯蘭國的據點和領土不會因此而被根除。事實上，除非在出兵後直接進行殖民，不然在歷史上外國力量很少有在國外成功改變當地政局的例子。大規模的空襲，必須跟隨著歐盟對中東地區有計劃地重新定位，以及建立歐盟宣揚的西方民主自由政體；然而歐盟也好、會員國也罷，誰也沒有意願去挑戰這個連軍力及影響力強如美國都無法成功，且尾大不掉的戰略目標。

當年小布希出兵，首先援引的就事是相等於「歐盟共同防禦條款」的北約「第五條約」（Article Five），但後來中東局勢十幾年來的亂局，相信大家都有目共睹。法國自己出動空襲的後果，一則是成效未必如理想，甚至可能更鼓勵極端分子加入伊斯蘭國。二來，另一個較爲難以在短期内看到的後果是，因爲歐盟並非以一個整體參與軍事行動，在敘利亞以單一國家活動的法國，其立場可能導致消弱歐盟在中東的影響力。譬如：克里姆林宮雖然同樣口頭上同樣是在轟炸伊斯蘭國，但根據西方媒體報導，俄羅斯目前轟炸的目標更多的是其盟友敘利亞總統阿薩德的對手反抗軍，不論是美國總統歐巴馬還是歐蘭德都表明任何有關平定敘利亞内戰的談判均必須撇除阿薩德，但假如俄羅斯能夠吸引到支持克里姆林宮立場的歐盟盟友，比如利用「北溪線」（Nord Stream 2）天然氣管計劃與德國、東歐各國，或者是已經被切斷能源供應的烏克蘭進行談判，如此一來恐怕會將歐盟更加推向分裂。

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▎歐盟缺乏政策選項解決外交危機

自二戰完結伊始，歐洲統合的大前提離不開冷戰背景之餘，也離不開歐洲各國尋找戰後自我認同的因素。法國總統戴高樂將軍便是一例。他支持的歐洲統合必須由歐洲國家主導，所以他支持歐洲能源統合，但又反對歐洲煤鋼共同體（ECSC，歐盟前身）擁有超國家主權；在更敏感的軍事問題上戴高樂則又更爲保守。1954年，由於戴高樂對美國的猜忌以及其個人强烈的國家主義意識，加深了他本身認為超國家組織會導致獨立國家主權喪失的恐懼，因此否決賦權建立超國家的「歐洲防禦共同體」（European Defence Community）。該方案提議聯合歐洲各國的軍事力量，包含西德的軍力予以一支由北約指揮的歐洲聯合軍事力量，此方案如果成真的話，今天的歐盟也許會是個更爲團結的政體。

擁有具廣泛代表的武力未必代表歐盟必然擁有比現今更爲有效解決恐攻、摧毀伊斯蘭國的能力，但是現在的歐盟僅只擁有一個完整主權國家外交政策選項的一部分的權力，明顯不足以應付所有的外交狀況。在可以運用人文主義、執行國際法以及多邊關係的外交問題上，歐盟當然可以作爲規範性權威向外施加影響力，但當這些政策選項無助於提供迫切解決方案時，便顯得非常無力了。實際上，擁有代表歐盟的軍事威懾力，其實亦無損歐盟作爲國際人道主義標杆的地位；空談無法執行的法例和虛浮的願景，不論目標是人道主義救援，還是制止恐怖主義，都不可能奏效。

自從2008年的歐債危機起，這七年間的各種災禍已明顯表露了歐盟所需要的，是會員國更具規模地授予歐盟作爲會員國間的仲裁者，以及管理者的權力。這一年來歐洲經歷兩次大規模的恐怖攻擊，會員國之間的間隙被史無前例地放大，而會員國各自爲政只會爲歐洲帶來更多的恐懼和黑暗，而非先進、平等、自由的歐盟——而這恰恰是伊斯蘭國最渴望見到的歐洲。

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▎備註