製造「難民」的世界銀行

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一名敘利亞三歲男童陳屍土耳其海灘的照片，引發全球關注此波湧向歐洲的難民危機。各界也開始好奇，這些難民從何而來？又能往何去？

根據義大利國際移民組織（The International Organisation for Migration in Italy）估計，僅2014年，就有17萬名（非法）移民，越過地中海抵達義大利。同時，有3,500人在冒險越海的過程中死亡。自2000年以來，已經有超過22,000人在前往歐洲的路上死亡。這些移民多半來自於中東與北非，主要源於近年來該區域的政治局勢動盪，近因包括茉莉花革命延燒至各國、伊斯蘭國崛起、敘利亞內戰等等。

聯合國於1951年通過的《難民地位公約》（Convention Relating to the Status of Refugees）中，難民的定義為：「因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護。」而該公約的締約國有義務保障難民的法律地位、司法地位、提供身份證件、接受正當法律程序審判的權利。並保障難民的財產權、有償工作權、結社權、遷徙自由、居住權、並接受公共救濟與援助之權利。

依據該公約定義，主要限於遭到「人為政治迫害」的「政治難民」（種族、宗教、國籍、特定社會團體的成員身分、政治見解），並未涵蓋因為戰爭所產生的「戰爭難民」。同時，為了改善經濟生活的移民，也不被視為「經濟難民」，除了各國難民相關法律所規定的情形外，如果沒有獲得許可而跨越國界，或是逾期居留，基本上都會被歸類為「偷渡客」或是「非法移民」。^註1雖然因為戰爭或特殊因素產生的大量移民（或者難民），往往吸引國際矚目，但事實上，不在《難民地位公約》規定中的經濟移民經常是國際移民的大宗。

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對發展中國家的民眾來說，成為「非法移民」的風險極高，貧窮、生活難以為繼往往是重要原因。但一國經濟狀況之好壞，牽涉層面甚廣。然而，確實有一些可能歸咎的外在因素。英國西敏寺大學教育經濟學者喬治‧迪‧皮特羅（Giorgio Di Pietro）在其2009年發表的論文《貿易、法律與非法移民》（Trade, Legal and Illegal Immigration）中認為，墨西哥至美國的移民人數自上世紀90年代中期起至2000年顯著增加，原因除了1994年墨西哥本身爆發的經濟危機之外，1994年開始生效的北美自由貿易協定（NAFTA）也發揮關鍵作用。因開放市場，造成墨西哥國內中小型企業無力與大型跨國企業競爭，紛紛裁員倒閉。其中許多人只得冒險跨越邊境，前往美國尋求工作機會。

除了遭受「自由貿易」的衝擊之外，發展中國家也常見各種以發展為名造成的掠奪。國際調查記者聯盟（The International Consortium of Investigative Journalist, ICIJ）和賀芬頓郵報（Huffingtion Post）合作，於今年四月共同發表一份名為〈驅逐和遺棄：世界銀行給窮人的破碎承諾〉（Evicted and Abandoned: The World Bank’s Broken Promise to the Poor）調查報導。這份報導由來自21個國家的50多名記者花了一年的時間合作產出。他們不僅深入分析解讀世界銀行（World Bank）自己本身所的各種資料，報導範圍更涵蓋肯亞、衣索比亞、印度、秘魯、洪都拉斯、科索沃等多國案例。而這份報導所呈現的問題就是：號稱以協助第三世界國家發展的為使命的世界銀行，本身的許多投資與計畫，往往也製造了許多社會問題。

該份報導主要的調查結果如下：

• 世界銀行在2004年至2014年的十年之間所資助的開發項目，估計造成多達340萬人被迫離開自己的土地與家園，或是生計遭剝奪，因而流離失所。
• 世界銀行及其私營部門貸款機構，國際金融集團，資助那些遭到指控侵犯人權，如強姦，謀殺和使用酷刑的政府和公司。在某些情況下，即便揭露這些借款人侵犯人權的證據，前述貸款人還是繼續提供資金。
• 伊索比亞負責拆遷程序的前政府官員聲稱，衣索比亞政府從世界銀行資助的水壩興建計畫中挪用了數百萬美元以執行大規模的暴力驅逐行動。
• 雖然世界銀行有一些關於人權保障的行為準則，但他們經常違背自己的承諾的保護政策，使得許多人在世界銀行資助的計畫中受到傷害。
• 世界銀行的資助計畫經過各種環境與社會風險的評估，而然從2009年到2013年，世行集團貸款投入了500億美元到風險等級最高的計畫項目，該等級為「不可逆或前所未有的社會和環境的影響」，這金額是前五年的額度的兩倍以上。

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事實上，世界銀行這樣爭議性的作法行之有年，其中最知名的案例即為印度的納瑪達水壩興建案（ Narmada Dam）。印度政府於1979年起開始規劃於納瑪達河上游流域興建一系列水壩，並獲得世界銀行資助。雖預估水壩可帶來防洪、發電、灌溉等經濟效應，但高漲的河水也將會淹沒許多村落，預計將有約20萬人得被迫遷移。在印度民眾激烈的抗爭，以及民間團體的努力之下，世界銀行於1993年撤回對此項開發案的資助，為世界銀行撤回已通過開發案的首例，此舉被視為民間社會對抗世銀集團的重大勝利。^註2然而，類似的狀況如今又在衣索比亞水壩計畫中繼續上演。

過於狹隘的政治難民定義，實際上難以應付人們跨國遷徙的浪潮。不管是接受難民、或是打擊無證移民，都僅僅是對跨國遷徙行動的被動反應。如果進一步去追問人們為何無法在自己家園安居樂業，答案也許沒有這麼簡單。就像中東地區複雜的政治衝突，往往有著歐美各國以自身利益介入角力的因素。而二次大戰後成立的世界銀行，其真實作用，也可能不僅是「援助發展」這麼單純。究竟該怎樣究責？以及該如何面對？我們對於區域衝突、難民危機以及非法移民等議題，除了單純的人道主義立場之外，或許可以想得再更複雜些。