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低油價時代:油王的試煉時刻?

2014/11/13 張鎮宏

 圖/美聯社
圖/美聯社

國際油價的自由落體,會否在中東地區帶來新一波政經波動?近半年來石油價格已暴跌了將近30%,而油元的快速蒸發對於油產豐富的中東地區——特別是坐擁全球近4成石油藏量的海灣阿拉伯國家——更帶來了直接的政經影響。

於國內政治的層面來看,油價的持續探底會否反轉海灣各國政府的財政餘裕?進而在後阿拉伯之春的時代裡威脅這些「石油食利國(rentier state)」的政權存續?而從國際層次的高度而言,傳統油國在石油市場原本主導產能、價格調控的中心地位,也很可能在這波油價割喉戰中被更具生產彈性與技術優勢的非傳統石油給取代,而讓中東地區在全球能源地圖中所佔的戰略優勢加速式微。

▎油價大暴跌

自2014年6月以來,國際原油價格的跌幅已進逼30%(圖表一):西德州中級原油(WTI)從年終高點108元美金摔至77元,而布蘭特原油也在5個月內從115元狂跌到了82元。這波降價趨勢預計還會持續好一段時間,甚至國際油價也有可能跌破70元的關卡繼續探底。

一般認為,油價突然進入熊市的原因有二:中國與歐洲需求的放緩、全球石油的產量過剩。此外,北美非傳統石油—特別是頁岩油的產量大增,也被認為是變動石油版圖的最大因素。

圖表一:2013年國際原油價格波動(數據來源:Bloomberg) 圖/作者製圖
圖表一:2013年國際原油價格波動(數據來源:Bloomberg) 圖/作者製圖

▎北美頁岩油:對市場的正面衝撞

各界對頁岩油的發展早有期待,但頁岩油近七年來的發展卻成長得令市場意外。08年以來,藉由頁岩油革命,美國已將石油產量由低谷推回高峰:根據美國能源資訊局(EIA)的統計,全美原油的總生產量已從2008年(1947年來最低)的每日500萬桶(barrels per day, bpd),回升到了2014年的850萬bpd以上;若依照目前穩定的成長速率,美國原油產量也有機會在2015年突破960萬bpd,一舉超越1970年所創下的生產關卡。

在產油量高速擴張的同時,華府也有望全面鬆綁原油出口的政策限制,以擴大「美國石油」對全球市場的影響力。

1973年贖罪日戰爭爆發,阿拉伯各大產油國為了對抗易西方世界對以色列的支持,宣布展開政治性地石油禁運,帶動全世界陷入了「第一次石油危機」。而在危機之後,餘悸猶存的美國也於1975年通過了「能源政策與節能法案(Energy Policy and Conservation Act, EPCA)」,希望用限制國內石油對外出口來穩定國內油價信心與避免禁運恐慌的重現。

但40年後的今天,美國國內石油產量早因水力壓力技術(fracking)而高速回春。石油工業和利益團體更是積極對華府施壓,希望石油出口的限制能儘早鬆綁,以活絡國內經濟並提高國內石油產業的生產規模。

在多方的壓力和經濟的誘因之下,美國政府遂於2014年年中,以特許的方式,放寬特定廠商對超輕質原油的出口許可,而在政商互動較親近石油產業的共和黨贏得14年期中選舉後,重掌參、眾兩院的共和黨也正積極推動修法,並承諾「最快」將在2015年下半年廢止EPCA長達40年的出口禁令。

目前以各項名目出口的美國原油約低於1百萬bpd。不過根據著名智庫布魯金斯研究中心的估計,若是出口法令解禁能於2015年順利解進,全美原油出口額可望「即刻翻倍」,達到至少280萬bpd的出口量——約莫等於科威特舉國在2013年的石油產能(每日281萬桶,出口234萬桶)——在國際需求看緩的狀況下,美國的政策變動勢將嚴重影響油價市場。

 圖/路透社
圖/路透社

▎調節者易位

頁岩油的竄紅,威脅了沙烏地以及石油輸出國組織(OPEC)在國際市場中「市場調節者(swing producer)」的戰略地位。

作為當代油國的龍頭,沙烏地阿拉伯被認為是當今全球唯一具備「調節彈性」石油生產者,除了每日800至1000萬桶的基本產量,利雅德還備有150萬桶左右的生產彈性,作為調整國際供需平衡的「備用空間」。

這150萬桶的生產彈性,讓沙烏地國際油價市場得以呼風喚雨,進一步也影響了中東北非的戰略局勢:例如,2011年多國聯軍對利比亞格達費(Muammar Gaddafi)政權採取軍事行動的同時,作為呼應的沙烏地也緊急宣布石油增產,控制了利比亞戰局對油價波動的負面效應。

但沙烏地「調節者」的影像力,卻可能被新科技所抵消。根據高盛證券資深石油分析員Jeff Currie的評估指出,技術的進步與開採方式的差異,讓頁岩油在生產彈性上,比起傳統大油田更具爆發力與經濟效益。換句話說,在不遠的未來裡,新的頁岩油科技或將賦予美國日均500萬桶石油的快速生產彈性——龐大的產量餘裕也將有效抵消沙烏地、乃至於整個OPEC對於國際原油供應的戰略優勢。

美國總統歐巴馬(左)與沙烏地國王薩爾曼(右)。 圖/路透社
美國總統歐巴馬(左)與沙烏地國王薩爾曼(右)。 圖/路透社

▎「懦夫博弈」

北美石油業的重啟不僅縮減了美國這個龐大經濟體對進口原油的需求,醞釀在即的出口解禁更將影響石油市場的平衡。油價自由落體的同時,作為全球石油藏量、出口第一大國的沙烏地阿拉伯與OPEC盟邦,卻拒絕以「傳統」的減產對策來穩定油價;相反地,沙烏地11月初更透過沙烏地國家石油公司( Saudi Aramco)調降對北美市場的合約價格,削價搶市、積極應戰的態勢濃厚相當。

沙烏地削價搶市的做法其來有自,在開採成本上,非傳統石油的門檻與壓力遠較傳統油田更為沈重。以沙烏地為例,其坐擁的加瓦爾油田(Ghawar field, 全球蘊藏量最龐大的油田)開採成本每桶僅約4美元,而頁岩油的成本卻遠高出十至數十倍不等;然而沙烏地對北美頁岩油的開採壓力,似乎又過於樂觀。根據國際能源署(IEA)執行主任Maria van der Hoeven今年10月份的發言,82%以上的美國本土石油業者,都能承受「60塊美金或以下」的收支平衡點,眼下的跌幅也「仍在接受範圍」,北美各級頁岩油井也絲毫不見退讓態勢。

對於沙烏地或其他OPEC國家而言,眼下的低油價風暴是一場與非傳統石油開採的一場「懦夫博弈」。OPEC對於所謂的「頁岩革命」並沒有具體對策,但新興的頁岩油業,彼此也仍未串連出對油價市場的集體回應機制。換句話說,即便OPEC各成員國決定聯合減產,頁岩油的開採者們也不一定會跟進政策、同步減產,甚至會逼迫OPEC重演80年代的錯誤,讓其他非成員生產者「佔盡便宜」,趁勢瓜分掉OPEC制價減產所留下的市佔空缺。

這波削價割喉雖打得驚心動魄,但結局卻不ㄧ定非得「魚死網破」——雙方拒不減產,逼迫油價全面崩盤。考慮到國際與國內的局勢,沙烏地與其OPEC產油盟邦皆無法承擔油價無限下探的沉重風險;過劇的油價跌幅,對甫復甦的歐美金融市場同樣也難以吸收。

 圖/路透社
圖/路透社

▎中東油國的財務疑慮

市場為減產問題互不相讓的同時,國際油價的走勢卻已先一步跌破許多傳統油國的預算收支平衡點(fiscal breakeven price)。

相較於北美,傳統油國的財政收入大多「絕對性」地仰賴油元經濟。以海灣阿拉伯國家合作委員會(GCC)的六國為例,平均政府收入對油元利潤的依賴比重,更超過90%。若以國際目前原油均價來估算,僅有阿拉伯聯合大公國、卡達、與科威特的財務平衡點目前仍在「可接受」的黑字範圍。

以科威特為例,憑藉著走高油價,科威特政府13-14年度結算不僅連續15年結餘黑字,盈餘甚至寫下史上最高的450億美元新紀錄,財政狀況理應坦途。然而14-15財政年(3月結算)的狀況卻受6月份國際油價下滑的明顯拖累,在油價不低於每桶75美元的狀況下,科威特明年3月的結算盈餘將僅剩31億美金,影響程度之鉅,也讓科威特政府密集地討論相關減支的平衡措施。

衝擊在油國龍頭沙烏地阿拉伯也相當明顯,根據IMF9月份的預估修正,沙烏地14-15財政年原本的結算預估將從300億美金的盈餘轉下修為105億美元的赤字。

但財政數據的由黑翻紅,在短期內卻不會對海灣地區造成「即刻」的威脅。過去近10年的高油價趨勢讓GCC各國的國庫都屯滿了油元:沙烏地阿拉伯的央行內仍持有1兆6千億里亞爾(同等於4,265億美元)的政府儲蓄;同時沙烏地仍擁有7,685億美金的外匯存底,配合龐大的能源資產,要廣發國債也不困難,短期之內,財務赤字還不至成為威脅政權存續的「立即性缺口」。

不過外界也警告,除非油價漲回每桶100美金以上的價位,否則依照目前的支出與非石油工業成長速率,沙烏地的財務狀態很難在低油價的環境裡維持長期的健康。IMF的評估指出,按照目前趨勢,沙烏地的政府儲蓄將在2019年時折半,屆時央行內可動用的現金將僅能應付6.5個月的政府常態支出,屆時恐將嚴重影響該國、甚至區域的經濟穩定。

 圖/路透社
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▎長期吃老本

單純的赤字並不會造成海灣國家的擔心,但考量到各國政府天文數字般、節節升高的國內支出,在低油價趨勢中,中東油元經濟的存續也就更令人存疑。08年金融海嘯後,海灣各國為因應後續影響,不約而同地祭出大筆紓困與振興支票,希望藉此穩定投資信心與就業市場;而後,在阿拉伯之春席捲中東的幾年裡,為了安定民心、平息民怨,各種大型社福補貼與公共建設的公家投資更是毫不手軟。

再以沙烏地為代表,08年金融海嘯讓利雅德當局大手筆地投入了8,000億美金,作為就業與民營事業的振興投資,但政府支出此後卻毫無節制地高速膨脹:為了因應阿拉伯之春的國內外局勢,沙烏地的政府支出在2010年到2013財政年間膨脹了52%,並在2013年達到了2,652億美金的高峰。龐大的政府支出在低油價時代裡,恐將造成壓垮各國財政,考慮到國內持續膨脹的人口與就業問題,海灣國家的財政支出,恐怕缺乏在低油價時代裡「適時調整」的政策彈性。

政府的財政展望也影響了海灣地區能源補貼的政策。GCC國家對國內能源價格的補貼,平均每年超過1,600億美元,平均3成政府盈餘都被消耗在石化補貼上。這些補貼除了一般電價之外,各種石油化學、高耗能工業也都因「產業多元化」政策被納入獎勵範圍。

高額的能源補貼卻讓GCC經濟區也成為全球耗能最密集的地區之一:GCC6個國家對石化能源的消耗量,更超過非洲大陸54個國家的總和。花旗銀行估計,在耗能速率不減、人口成長持平的情況下,沙烏地阿拉伯將在2030年前從石油出口國轉變為「石油進口國」,不但其生產的油量將難以支撐國內需求,相關的能源補貼也將拖垮這個國家的財政體系。

在低油價經濟的考量下,如何減低能源補貼也在經濟問題外,帶來了政治影響。除了民間反彈、以及後阿拉伯之春時代國內的政治考量外,減少能源補貼同時也會降低政府對民間產業的推力。海灣地區的私人企業相當依賴政府的各式補貼,若相關補貼規模不再,這些高耗能產業如何存續發展也令人不甚樂觀,後續擴散出的失業問題、以及產業多元化政策失敗等各連鎖效應,恐也是影響政權存續的「國安問題」。

巨額的國家支出成為了海灣各國政府維持其「新恩庇主義(neo-patrimonialism)」統治的關鍵,而長期低油價的趨勢,則很可能會是顛覆這種統治結構的最大變因。

阿拉伯聯合大公國總統、阿布達比謝赫Khalifa bin Zayed Al Na...
阿拉伯聯合大公國總統、阿布達比謝赫Khalifa bin Zayed Al Nahyan(掌舵者)。 圖/路透社

▎油元外交受限

海灣國家的油元外交在後阿拉伯之春時代,也扮演著關鍵角色。

以埃及為例,在2013年二次政變(原總統Morsi倒台,al-Sisi將軍接掌政權)後,沙烏地、阿拉伯聯合大公國、與科威特共提供了超過200億美金的能源物資以及資金擔保,對埃及新政權的「維穩」帶有關鍵作用。同樣地,沙烏地對於約旦、摩洛哥等王權國家所提供的政治資金,也協助這些保守國家,順利度過2011年至今,席捲整個中東區域的政治風暴。

海灣君主國的資金,也是中東重要的「戰爭金庫」,包括對黎巴嫩政府軍的重建、敘利亞自由軍的軍援、巴勒斯坦民族權力機構的政府預算贊助等,不僅檯面上的油元資金扮演了區域斡旋的重要角色,檯面下各種未經解密的爭議援助(例如與伊拉克、敘利亞境內諸多武裝集團的連結)也都持續影響著區域的權力平衡。因此,在油元長期萎縮的可能下,這些援外資源的規模會否受到縮限,更將影響中東區域的權力結構。

若持續拉近鏡頭,GCC成員中,自身石油資源早已枯竭的巴林與阿曼,也在這波降價風潮中飽受威脅。

由於能源產出已步入壽命末期,巴林的油元早就不足以支撐國家開銷,但巴林國內的煉油石化(承接沙烏地東部原油)、區域觀光、金融業務等,也都受到油元波動的影響。巴林目前的政府負債已進逼1,570億美金,約佔其GDP總值的50%。隨油價衝擊,其債務比也將以每年5%GDP產值的比率成長,若國內政治動盪持續,IMF也預計巴林將在2018年後面臨嚴重的金融危機。考慮巴林國內,在2011年後開始惡化的族群衝突,其國內政情恐將雪上加霜,甚至進一步擴散為區域問題,增加GCC各國的政經負擔。

巴林示威者。 圖/路透社
巴林示威者。 圖/路透社

▎80年代崩盤陰影

海灣油國面臨的狀況,與80年代油價崩盤相當類似。80年代由於產量過剩以及OPEC調價戰略失誤,國際油價陷入長期低迷,海灣油國也隨之背負上沈重的財政壓力。80年代的低油價曾讓各國政府連年赤字,民間企業與新興的金融服務業也隨油元的低迷而陷入崩潰;另外,經濟崩盤所連動的社會壓力,也引發了海灣地區各種反政府與極端宗教思想的傳播,為了穩定油價與爭取銷售配合的摩擦也讓中東各國不斷產生外交衝突(伊拉克入侵科威特的動機之一),相關的社會、財政、失業與內政問題也一直延續進90年代。

與80年代相比,如今海灣國家擁有更豐厚的外匯存底以及現金儲蓄,各種主權基金與投資機構也提供了一層收入緩衝給這些石油國家;但30年過後,中東海灣的人口爆炸仍不斷上升,政府對就業、民生需求的壓力也比80年代更沈重。同時,各國對產業多元化的投入,至今並沒有獲得明顯成果,其能源優勢對石化工業與高耗能製造業的補貼依舊是把雙刃。此外,各國新興的金融服務業都與油元投資掛勾,若油價長期探底、或出現劇烈震盪,勢必也將衝擊油元政治與中東政情的權力版圖。

本文授權轉載自「International Norrespondent」:低油價時代:中東油王的試煉時刻?3


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張鎮宏

台北、突尼斯、英國東北;政治大學阿拉伯語系、英國杜倫大學國關所中東組;現為鍵盤筆耕者,也是這個網站的編輯。

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