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透視:聯合國秘書長,怎麼推選?

2016/10/06 轉角說

圖/路透社
圖/路透社

聯合國秘書長潘基文即將卸任,在歷經6輪的投票後,下一任由葡萄牙前總理、聯合國難民事務專員古特雷斯(Antonio Guterres)出線,有望成為第9屆聯合國秘書長。這個存在感微妙的職位,推選過程其實並不容易,從各國提名到支持與否、如何爭取常任理事國的同意、到地緣政治與性別問題,都是納入候選人考量的複雜因素。

▎聯合國首次讓全體會員國提名

聯合國秘書長人選過去被人詬病都是由安理會成員國密室協商,缺乏透明機制。有鑑於此,2015年聯合國通過A/RES/69/321號決議,本屆選舉可由全體會員國公開提名人選、並安排相關大會演說與競選陳述。形式上看起來好像很民主,但此決議並未影響秘書長最後的選舉流程,勝負關鍵仍然取決於安理會與常任理事國手中。

▎世界級難喬的選舉

秘書長一任5年,得連選連任,慣例上以2任為限。提名人選確定後,候選人必須得到安理會15個成員國中至少9票支持,並且5個常任理事國沒有任一國家反對,才能正式獲得安理會提名任命。投票採用無記名式,每個候選人上會有支持、不支持、無意見三個選項,並且用不同顏色選票區分常任理事國與非常任理事國,用以表示候選人所獲得的支持與否定來源。

從今年7月開始到10月,總共舉行了6次意向性投票,加上這一次開放提名的關係,演變成一場秘書長競選混戰。9位候選人最後由葡萄牙前總理、聯合國難民事務高級專員古特雷斯脫穎而出。競選過程除了要拉攏15個安理會成員國的支持外,更重要的是如何不讓5大常任理事國提出反對。讓英美法中俄可以點頭、又要至少9個安理會國家支持,期間的協商堪稱世界級難喬,而且考量的因素還不只這些....。

葡萄牙前總理、聯合國難民事務專員古特雷斯,將成為安理會推舉的秘書長人選。 圖/歐新社
葡萄牙前總理、聯合國難民事務專員古特雷斯,將成為安理會推舉的秘書長人選。 圖/歐新社

現任聯合國教科文組織秘書長的波科瓦。東歐保加利亞出身的她,在最後一輪投票裡是女性候選人當中最高票。 圖/美聯社
現任聯合國教科文組織秘書長的波科瓦。東歐保加利亞出身的她,在最後一輪投票裡是女性候選人當中最高票。 圖/美聯社

聯合國在瑞士日內瓦的歐洲區總部大會廳。 圖/路透社
聯合國在瑞士日內瓦的歐洲區總部大會廳。 圖/路透社

▎地緣因素

聯合國依照地緣政治,將會員國分成5大區域集團:非洲、亞洲、東歐、拉美與加勒比海、西歐與其他國家。集團分組並不是官方制定,而是為了方便彼此協商、投票等工作而設,集團組成也會因為國際局勢發展而有若干變動。

聯合國大會任命秘書長時,會將地緣集團考量進去,注意人選的區域分配是否平衡。在歷任秘書長中,以西歐與其他國家集團出任人數最多(3名),其他集團各分占1至2名,東歐集團目前尚未出過人選。也正因為東歐的空白,本次推選裡東歐集團出身的候選人成為一時熱門的選項。

▎性別因素

過去8屆的聯合國秘書長皆由男性擔任,做為世界級的組織,也曾被批評不夠重視性別平衡。

在本次推選當中,10位候選人裡包含5位女性,其中有幾位特別受到矚目,加上地緣政治的條件,被認為有極大機會角逐秘書長:一位是前紐西蘭總理、現任聯合國開發計畫(UNDP)主席克拉克(Helen Clark);另一位是現任聯合國教科文組織(UNESCO)首位女秘書長、來自東歐保加利亞的波科瓦(Irina Bokova)。但就結果而言,秘書長職位依舊由熟齡男性擔任,還有相當大的努力空間。

新任的古特雷斯接下來要面對的任務,恐怕也不是可以樂觀的國際局面。至於即將卸任的潘基文,在任內受到不少外界批評,甚至被稱為「史上最差勁的聯合國秘書長」。離開聯合國的潘基文,目前盛傳有可能受朴槿惠之邀,代表執政黨角逐韓國總統的寶座,但已經72歲的他也可能會就此引退、或者與眾秘書長前輩(像是前任的柯菲.安南)一樣,繼續以聯合國大使的身份遊走各國。

即將說再見的潘基文,目前盛傳有可能受朴槿惠之邀,代表執政黨角逐韓國總統的寶座。 圖/路透社
即將說再見的潘基文,目前盛傳有可能受朴槿惠之邀,代表執政黨角逐韓國總統的寶座。 圖/路透社

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