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透視:誰來負責!美國密西根的「鉛水危機」

2016/01/11 轉角說

鉛水,誰要喝? 圖/美聯社
鉛水,誰要喝? 圖/美聯社

▎前情提要

美國中西部密西根州的佛林特市(Flint),自去年秋季以來因一場「鉛水風暴」,成為全美焦點——自去年10月開始,佛林特市的自來水系統被證實「受到汙染」,不僅水中大腸桿菌、三鹵甲烷含量超標,水中也被檢驗出大量含鉛;換句話說,佛林特市的9萬9千名居民已在不知情的狀況下,喝了18個月的超標鉛水。

這起事件隨後延燒了整個秋季,被控隱瞞鉛水真相的密西根州長不僅出面道歉,佛林特市也於今年1月7日進入「緊急狀態」(state of emergency);亡羊補牢的密西根政府,並沒有得到民眾的諒解,著名的記錄片導演、同時也是佛林特老鄉的麥可.摩爾(Michael Moore,《華氏9·11》、《科倫拜校園槍擊事件》),也在緊急命令發布後,於網路上針對密州州長斯奈德(Rick Snyder),發起了「#逮捕斯奈德」(#ArrestSnyder)的請願運動,呼籲美國檢方針對州長本人展開調查。

但地方的鉛水與州長有何干係?為何這座汽車城市會突然爆發鉛水風暴?而鉛水的醜聞又僅僅只是行政不力的「一般」行政疏失嗎?

▎佛林特?這座城市在哪裡?

位於密西根中部的佛林特,距離美國汽車工業的首都——底特律——僅有106公里遠。過去,佛林特以「通用汽車(General Motors)誕生地」聞名全球,但近20年來卻接連受到美國汽車工業的蕭條、金融海嘯的衝擊,在地經濟急速惡化,並成為密西根境內幾個財務困難的破產高風險地區。

20世紀的佛林特曾一度受益於通用汽車的投資而繁榮,像是曾著名的「別克城組裝廠」(Buick City,也一度是別克汽車的組裝本營)就曾是佛林特與密西根的驕傲。然而隨著通用汽車的生產轉型,佛林特的驕傲——別克廠區,也在1999年宣布關閉,佛林特市自此一蹶不振;金融海嘯後,2009年通用汽車宣布破產,受到牽連的汽車首都底特律也在2013年宣布市府破產,密西根的汽車工業自此跌入谷底。

汽車工業的不景氣,讓佛林特成為了美國中小型工業城市的困境代表:在過去20年裡,地方的人口外流超過一半,從全盛時期的22萬人,跌到如今的10萬人不到,全市更有4成以上的居民活在貧窮線之下。

景氣的低迷,加上仰賴的汽車工業瀕臨瓦解,密西根州政府也擔心沉重的財務壓力會掀起地方破產的骨牌效應,於是2011年開始、密西根共和黨籍的新任州長瑞克.斯奈德上台之後,隨即頒布了《第4號公共法案》(Public Act 4 of 2011)的修正案,全面檢討各地方政府的財務,州長並可向破產高風險的地區派遣指定的「緊急執政官」(Emergency Mangers)。

緊急執政官一旦赴任,即可暫時取代在地的民選官員、議會,取得行政的直接權力,包括擬定地方財政計劃、批准警察消防人力的配置、限制工會代表的談判權力、頒布政府雇員的減薪...等等,而不一定需要地方議會的認可。

這樣財政緊急權力,雖然被懷疑者評論為「獨裁」,但對於州政府而言,卻是最有效的財務止損作法;但一連串的財務重建,數字的效益亦帶來了錯誤的判斷——這也引發了為期18個月的「佛林特水源災難」(Flint Water Crisis)。

與其他五大湖工業區一樣:佛林特曾因汽車工業而繁榮,但也因汽車工業而崩潰。 圖/路...
與其他五大湖工業區一樣:佛林特曾因汽車工業而繁榮,但也因汽車工業而崩潰。 圖/路透社

▎自來水大戰:水從哪裡來?

自2011年12月開始,佛林特市便進入緊急執政官代理管轄,直到2015年4月份緊急措施結束為止,佛林特市一共打消了超過3,000萬美金的預算赤字,十數年來債務狀況首次綠燈;但這波的財務改造,卻大大縮減了佛林特市府的編制規模,包括消防、警察人力都遭到大幅裁併,而眼前這波自來水災難,也肇因於這段期間的預算政策。

自1960年代開始,佛林特市的自來水都由東南方、106公里遠的底特律自來水事務處供應:底特律從北方的休倫湖(Huron Lake)取水,經過處理後再北送往佛林特。然而,由於區域環境的不景氣,底特律政府也將公部門的財政壓力,直接或間接地轉嫁到城市間的水利合作,包括水費調漲、水資源管理等問題,挾水自重的底特律政府也與各「買方城市」起過摩擦。

也因此,在估算成本後,佛林特政府決定在2013年中,加入區域輸水合作計畫——「凱倫翁迪自來水管理局」(Karegnondi Water Authority)——繞過底特律水務處,自己建輸水管線、自己抽休倫湖湖水、聯合經營、自己使用。

佛林特市府與緊急執政官評估後認為,比較起坐地起價的底特律政府,參與籌資興建的新水利系統,每年將為佛林特省下數百萬美金——唯一的問題是,這條全新的水線2013年才動工、最快2016年夏季才能使用,但與底特律的輸水合約卻在2014年4月就將到期,中間的真空期又該怎麼辦呢?

為了省錢,佛林特市的緊急執政官「們」決定:先抽附近的佛林特河河水來應急。

為了省錢,佛林特市的緊急執政官「們」決定:先抽附近的佛林特河河水來應急。 圖/路...
為了省錢,佛林特市的緊急執政官「們」決定:先抽附近的佛林特河河水來應急。 圖/路透社

▎我家門前有小河——但這水有毒!

全長126公里的佛林特河,是北流流往休倫湖的上游水系之一,在1960年代以前也是灌溉佛林特市汽車工業的重要水脈。然而,將近半個世紀後,一夕之間這條門前的小河就突然成為了自來水的供應源頭。

2013年4月,時任緊急執政官克茲(Ed Kurtz)正式簽署了凱倫翁迪水管計劃的參與書,但在之後就隨即卸任。之中,底特律與佛林特市雖仍持續就「短期輸水合約」談判,但隨後的兩任執政官都以「成本為由」拒絕;在匆促之下,2014年4月25號,在州長親自觀禮、按下輸水啟動鈕後,佛林特市的供水系統遂正式轉用門前的佛林特河河水——然後居民們就開始發現各種問題...。

一開始,市民們先是發現家裡的自來水變成黃褐色、並帶有金屬臭味,當局卻一再以「水質安全,不用擔心」回應。不過隨著時間的拉長,佛林迪市的自來水用戶卻出現掉髮、起疹子、各種過敏與身體不適等症狀,水檢單位也先後偵測到水中大腸桿菌、三鹵甲烷超標等數據警示;通用汽車在佛林特的引擎廠2014年8月也宣布「佛林特的河水不能用」,並表示再使用新水源後,引擎廠內的機組零件都有被「侵蝕」的現象。

接著密西根大學佛林特校區在校園內的例行檢測中,發現了自來水內含鉛,但包括校方在內,仍沒有人質疑自來水系統已受到汙染,直到忍受不了的地方市民們主動自費檢驗、邀請來自維吉尼亞理工學院的第三方專家參與,佛林特自來水系統已遭受汙染、政府供應「鉛水」的事實才終於在2015年秋天浮上檯面,成為各方不得不面對的災難事實。

抗議居民向緊急執行官展示「鉛水」樣本,但直到維吉尼亞理工學院的第三方調查報告公佈...
抗議居民向緊急執行官展示「鉛水」樣本,但直到維吉尼亞理工學院的第三方調查報告公佈之前,密西根當局都拒絕承認民間團提對於水汙染的指控。 圖/美聯社

▎市民們喝了18個月的鉛水

在第三方報告中,專家們證實了佛林特居民們的擔憂:

  • 佛林特河的水具有「侵蝕性」,侵蝕了陳舊的市區輸水管線,並在特定區域將水源汙染成了「鉛水」。
  • 佛林特地區的自來水出現了鉛含量超標的狀況,在特定樣本中甚至出現每公升13,200 微克(ppd)的超高汙染數據,遠超過飲用安全上限的15 ppd或生化廢棄物等級的5,000 ppd。
  • 佛林特市區的兒童血鉛比例,水源更換前後差了一倍。

在證實自來水變成「鉛水」之後,2015年秋天,密西根州與佛林特市當局才被震醒。

報告顯示,佛林特河的對銅、鉛管的侵蝕性比起休倫湖的水源,整整高出19倍。這些水侵蝕了地方陳年的老舊水管,並近一步汙染了整座城市的自來水系統,讓居民們整整喝了1年半的鉛水而不自知。

知名的記錄片導演、同時也是佛林特老鄉的麥可.摩爾就認為,佛倫特河長期承受周邊汽車(通用汽車)與化學工業(杜邦)的廢水排放,但在停用半世紀後,卻一夕之間就被決定為數萬居民日常的飲用水來源,決定草率、結果意外,在在都顯示密西根州政府的草菅人命,僅看財務數字、而不顧底層居民的人身安全。

而在鉛水已成既定事實後,動作慢如恐龍的密西根州政府才因輿論壓力而介入,先於去年10粉緊急提撥數百萬預算,為全市各戶加裝濾水器、並供應瓶裝飲用水,而後還得再硬著頭皮回頭協調底特律水務局「救急」。

最後,在鉛水報告出爐後的三個月,佛林特市才在又與底特律簽署了價值1,200萬美元的1年供水合約(很有「義氣」的底特律水務局還不收4百萬美金的水道重啟工本費),並在12月中重新轉送「安全無虞」的自來水——但佛市各地的老舊管線已遭破壞,即便市府重撥百萬美元緊急更換,但至今佛市自來水的含鉛量依舊降不下來。

為全市市民提供免費的濾水器,是密西根政府亡羊補牢的作法之一。 圖/美聯社
為全市市民提供免費的濾水器,是密西根政府亡羊補牢的作法之一。 圖/美聯社

居民們都知道自來水不再安全,而只好自備瓶裝水來供生活使用;但別忘記,在佛林特市有...
居民們都知道自來水不再安全,而只好自備瓶裝水來供生活使用;但別忘記,在佛林特市有4城居民活在貧窮線之下...。 圖/路透社

▎「水」災爛攤?誰要負責?

截至目前為止,佛林特市已通報有43起鉛中毒案例,但地方父母與社會輿論最為擔心的,卻是佛林地區嬰幼兒的健康:比起成年人,鉛水對於嬰幼兒智力、神經系統的發展,都有相當不利的長期影響。

根據佛林特新任市長威佛(Karen Weaver)的評估,包含輸水系統的重建、金屬汙染的排除、以及居民的醫療追蹤與賠償,重建佛林特至少需要15億美金的天價預算支持(相比緊急執政官在4年內消除的3,000萬美金預算赤字...)。目前佛林特市已被密西根州長斯奈德頒布「緊急命令」,在消污、重建的過程中,聯邦政府也可能被拖下水,成為最終埋單的對象。然而在救災善後之外,究責的問題也引發各界爭辯。

該負責的是佛林特市府?下令取河水的緊急執政官?還是強力推動撙節消債目標的州長本人呢?

輿論的指向,目前正撲往斯奈德本人。民間的反對聲音,不僅譴責州長「知情不報」,在媒體所披露的內部通訊中,州長辦公室更早在2015年上半就已意識到佛林特自來水汙染的問題「嚴重異常」,但對外卻始終以「信心喊話」來應對,而沒有正面處理、甚至拖延應有的責任安排,在事後也始終迴避自己事先是否知情、如和知情、甚麼時候知情的責任問題;也因此,憤怒的名導麥可.摩爾才會在1月8日發起「#逮捕斯奈德」(#ArrestSnyder)的請願,要求讓政策的始作俑者受司法的調查與譴責。

共和黨籍的斯奈德,在2011年、密西根經濟危機受創最重的時刻上台,任內雷厲風行的撙檢與財務政策,也避免了其轄下大城底特律的破產,進一步延燒為骨牌效應的可能。他在2014年順利連任後,接下來卻在佛林特市面對著其財務整理政策的效率後遺症。

在媒體版面上,早已不是一級城市(並持續衰敗)的佛林特,其地方居民的憤怒並沒有能引起跨州的更多聲援。然而佛林特市的鉛水風暴,也呈現制度上尷尬的一面:在財務重整的「重大方向」指導下,民選的地方政府必須遵從空降的中央執政官的權力,來規劃各項市政服務,在預算本面前,甚至連提供安全的自來水一事,都無法保障其市內以中下階層為主的市民們生活基本的服務。但卻又得在善後問題上,重新肩起急就章政策所留下來的長期爛攤——包涵地方基礎建設、醫療服務、受災戶賠償等,無奈的佛林特市也只能吞下處理。

沒有連任壓力的斯奈德,原本政治前景一片看好,但鉛水事件中的閃避處理,卻讓他成為中...
沒有連任壓力的斯奈德,原本政治前景一片看好,但鉛水事件中的閃避處理,卻讓他成為中下階層的憤怒指標。 圖/路透社

「佛林特之水」,死神裝扮的抗議者在州長官邸前舉牌抗議。佛林特的鉛水問題,預估要1...
「佛林特之水」,死神裝扮的抗議者在州長官邸前舉牌抗議。佛林特的鉛水問題,預估要15億美金才能善後,影響的恐怕是一整個世代的佛林特人。 圖/美聯社


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