在「大罷免時代」到來前（上）：歐美議會如何發展出罷免權？

2024/06/07 倪世傑

編按：青鳥運動後，針對台灣立委的罷免討論與行動逐漸浮上檯面，但現行台灣罷免權的條件與執行，仍存在許多問題，例如罷免理由不嚴謹、易演變成仇恨動員等等。要設法解決這些問題，或許回頭檢視「罷免權」在其他國家如何誕生、其設計與執行，能對台灣的現狀有所思考與幫助，迎接可能即將到來的「大罷免時代」。

「青鳥運動」在2024年5月下旬短短10天內，聚集了4次從千餘人到十萬人不等在立法院外的遊行集會。現在，這場運動即將進入到下一個階段，隨著抗議群眾拿出了「罷免」這一項武器對抗國民黨籍區域立委，同時立委徐巧芯（國民黨，台北市松信區）放話的「你罷我1個，我罷你5個；你罷我5個，我罷你10個」，我們將進入「大罷免時代」。

就在徐提出大罷免時代的翌日，國民黨地方派系「雲林張家」要角、立委許宇甄（國民黨，不分區）領銜提出的《公職人員選舉罷免法》第七十五條、第九十條修正案（議案編號：202110044490000）於5月31日中午撤回原本要在立法院院會逕付二讀的提案，交由內政委員會繼續審議。該修正案的本意是提高罷免的門檻，罷免票須達到原選舉區選舉人總數四分之一以上外，新增須超過被罷免人當選時之得票數之規定。

最後，或許讓許多支持青鳥運動的民眾最感到不平的，是「仇恨值」最高，且被現場群眾奉為「偽君子」的立委黃國昌（民眾黨，不分區）卻因為不分區的身份，一時之間豁免了（再次）遭遇罷免投票的命運。在當前情勢下，令人未必能苟同的是，罷免投票恍似成了仇恨所驅動的行為，這或許是台灣當前選罷制度中只重程序、輕忽實際行為的制度設計邏輯所致，而這對台灣民主制度的發展影響為何？國外的罷免制度是否有可借鑑之處？

「青鳥運動」在2024年5月下旬短短10天內，聚集了4次從千餘人到十萬人不等在立... — 「青鳥運動」在2024年5月下旬短短10天內，聚集了4次從千餘人到十萬人不等在立法院外的遊行集會。現在，這場運動即將進入到下一個階段。圖／法新社

▌作為直接民權的罷免權

罷免權（recall, revocation），與其他兩項直接民權：創制權（initiative）與公民投票（referendum），構成美國在19世紀末、20世紀初進步主義的核心。

社會基礎以勞工與農民為主的進步主義人士提出罷免權的原因是他們認為美國政治已經出現了系統性的腐敗現象，具體表現在政治人物與財團的勾結，政府成為有產者的統治工具，反映了企業而非人民的的利益。作為人民的代表，議員已經被腐蝕。最為人詬病的狀況是，如同美國馬凱特大學（Marquette University）法學院教授法隆（Edward Fallone）所說：

「立法常常在公眾知曉法案內容或有機會發表評論之前，就被快速提交給立法機關批准。法案遊說者有發言權，但普通公民卻沒有影響政策的力量。」

進步主義人士力求恢復人民控制政治議程，像是增加政策透明度的「陽光法案」、消除政府用人唯親的隱形制度，而罷免是整套政治革新方案之一。洛杉磯在1903年成為第一個在市憲章中包含罷免條款的美國重要城市後，俄勒岡州在1908年成為第一個在其州憲法中包含罷免條款的州，威斯康辛州在進步主義對美國政壇的主宰進入尾聲的1926年，成為美國最後一個通過罷免條款的州。當前，美國50個州當中有19個州憲法中訂有罷免條款。

由上可知，美國進步主義運動是真正的民粹主義運動，他們並不反對代議政治，但絕對反對菁英壟斷政治議程的權力，「平民 vs. 菁英」正是民粹主義的核心。

然而，隨著代議政治在民主政體越來越鞏固，或者說，越來越僵化的情況下，美國進步主義所憂慮的問題無時無刻不在發生，例如美國在柯林頓政府（Bill Clinton）執政時期形成的「華爾街–美國財政部與國際貨幣基金複合體」（Wall Street-Treasury-IMF Complex），讓商業菁英染指更大政治影響力，至2010年美國聯邦大法官會議判決法人擁有憲法第一修正案權利，使企業在政治世界的影響力合法地大幅上升。

在歐洲的老牌民主國家法國，罷免權的行使又是另一番光景；由於罷免行動直接傷及政治菁英群體的權力，這使得爭取罷免權的行動在法國走的是舉步維艱，法國政治人物與企業勾結的醜聞屢見不鮮，1990年代台灣的「拉法葉軍購案」涉及台北–北京–巴黎三地的跨國錢權交易因台灣海軍上校尹清楓謀殺案而逐漸曝光；2010年巴黎歐萊雅（L'Oréal）的繼承人貝登古夫人（Liliane Bettencourt）涉及海外隱匿資產、逃稅以及向包括時任法國總統薩科齊（Nicolas Sarközy）在內的政治人物違法提供政治獻金等事件，都增添法國民眾對主流代議政治的不信任感。

而法國與美國、台灣的國會選舉都採單一選區制度，這意味著鞏固的兩黨制同時壓縮了小黨在國會中的席次，同時也增加了死票率（wasted vote），增高的死票率會是政治動盪的來源，因這表示更多的民意無法被代表。

法國於2018年底爆發的黃背心運動（Gilets Jaunes）就是一場典型的平民 vs. 政治精英的政治運動，除了反對租稅改革以外，賦予人民罷免的權利也是當中的訴求之一。然而，該訴求只獲得極右派政黨民族陣線（Front National，後更名為國民聯盟Rassemblement National）與極左派政黨左派黨（Parti de Gauche，後更名為法蘭西不屈黨，La France Insoumise）的支持。

民族陣線與左派黨更早就支持罷免權，但因為其邊緣的地位，該訴求一直未能進入主流政治議程，法國主流政黨認為罷免太過於危險，而只願意採取參與式民主的手段，像是在立法過程中加入非強制性的民意徵詢之類的手段。

▌下篇接續：〈在「大罷免時代」到來前（下）：英國如何不讓罷免變成仇恨動員？〉