來自國際的「淨零碳排」壓力：台灣碳費政策如何受影響？

2024/05/21 Closer to Europe

參照國際經驗，碳定價政策除了考慮碳排問題之外，相關產業的轉型問題也是一大重點，美... — 參照國際經驗，碳定價政策除了考慮碳排問題之外，相關產業的轉型問題也是一大重點，美國前總統川普就在產業轉型過程中，成功轉化美國傳統石化能源社群成為他最忠貞的支持者。圖為美國路易斯安那州一處石化工業設施。圖／路透社

編按：「淨零碳排」已是國際上重要議題，相關的碳排量規定、碳稅等等更成為影響國際貿易的經濟進程，舉凡美國、歐盟，全球超過70個國家及地區都有相關的碳定價政策或法案出爐；而這股國際趨勢也成為台灣政府相應推出「碳費三子法」的誘因。此外，參照國際經驗，碳定價政策除了確保出口產品不會因碳排問題而居於國際市場劣勢之外，也必須考量高碳排產業的公正轉型問題，例如美國、英國等都是先例。

文／徐曉強

如同碳費審議委員會的成立，台灣各界引領期盼的碳費三子法草案總算在4月底由環境部預告，分別是《碳費收費辦法》、《自主減量計畫管理辦法》及《碳費收費對象溫室氣體減量指定目標》，基本上規劃出除了費率以外、碳費徵收的種種配套措施，預告期為 60 天，期間不管是產業界、學術圈、環團等利害關係人都可以透過各種管道和政府反映修改意見，預計9月底前可正式公告，環團也積極地在預告隔日馬上發表聯合聲明，痛斥碳費政策變成「污染者折價券」。

可以理解環團對碳費三子法的草案內容非常失望，畢竟從碳洩漏係數、優惠費率等機制設計看起來，政府確實提供許多優惠配套措施給企業，台灣的碳費也極有可能會收得比他們所預期的晚、規模也小很多。但有趣的是，環團似乎已經放棄三子法相關議題的戰場，大肆批評完之後，卻表示「如果配套措施是如此，那碳費費率就不能訂太低」，試圖在由碳費審議委員會所決定的費率戰場上扳回一城，持續高調受訪的碳費審議委員會環團代表委員林彥廷也放話，認為「讓產業規避『污染者付費」』原則，在此基礎上難以討論碳費費率」。

不過如果能夠理解、看清台灣政府制訂碳費政策的真實目的以及邏輯，其實碳費政策至今發展的軌跡也就不令人意外了。

碳排不像空污，在人類有限的壽命時間內就會對人體造成嚴重影響，碳排看不到也摸不到，... — 碳排不像空污，在人類有限的壽命時間內就會對人體造成嚴重影響，碳排看不到也摸不到，自然不會引起一般民眾的注意，更不用說立法管制了。圖為法蘭克福的高速公路，汽車、卡車等來往行駛，其碳排問題也是相關政策的關注點之一。圖／美聯社

▌因應國際碳邊境稅的碳費政策，且走且修正

首先，如果沒有外在壓力，台灣政府是不可能有誘因和動機主動制訂碳定價政策的。

碳排不像空污，在人類有限的壽命時間內就會對人體造成嚴重影響，碳排看不到也摸不到，自然不會引起一般民眾的注意，更不用說立法管制了。但歐盟預計在 2027 年實施的碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，俗稱碳邊境稅）率先改變了企業的態度，加上全球共有超過70個國家與地區陸續實施碳定價政策，其中包含我國主要的貿易競爭對手中國、日本、韓國、新加坡等，進而促使我國政府針對碳排議題採取具體作為，開始構思、制定碳定價政策。

▌延伸閱讀：〈大減碳時代來了：歐盟「碳關稅CBAM」如何影響全球企業？〉

換句話說，台灣的碳定價政策想要解決的是未來我國產品出口可能面臨的問題，要讓國內企業生產產品的排碳量少於外國競爭品，而不是為了達成什麼淨零碳排的崇高環保目標。

按照此邏輯，台灣政府希望能用最小的成本、最不影響企業的方式替企業解決外銷會面臨的碳邊境税問題，因此最終才會選擇行政成本相對較低的碳稅費制度，而且還獨創全球唯一的碳費制度，目的就是為了將徵收到的碳費專款用於「促進企業實質減碳」，讓他們不但不需要繳錢給外國政府，而且繳給台灣政府的錢，也是用於最具減碳效益的投資上。就這點來看，台灣碳費制度其實就是強制企業匡列一筆減碳預算出來，替未來做好準備。

而因台灣碳費制度是因應國際碳定價趨勢而生，其制度設計自然要盡量對標國際做法，以利未來接軌，且要能隨著國際趨勢的改變調整、保有一定彈性。這項原則可以從環境部的許多作為觀察出：

第一，碳洩漏係數的設計仿效外國對高碳洩漏產業給予碳排實質免徵的設計；

第二，在美國《清潔與競爭法案》、歐盟碳邊境稅都因內部因素有所延遲的情況下，台灣碳費時程的壓力相對減輕，因此碳費費率、起徵時程也才不斷往後延；

第三，從碳費三子法內容可以看到，環境部雖然規劃 2.5 萬噸免徵額分階段調降、碳洩漏係數分階段調升，但卻沒有公布確切時程，目的就是保有彈性因應國際趨勢的變化，否則如果外國碳邊境稅政策不斷拖延，台灣產業卻面臨國內不斷上漲的碳費壓力，無異於作繭自縛。

台灣政府希望能用最小的成本、最不影響企業的方式替企業解決外銷會面臨的碳邊境税問題... — 台灣政府希望能用最小的成本、最不影響企業的方式替企業解決外銷會面臨的碳邊境税問題，因此最終才會選擇行政成本相對較低的碳稅費制度。圖為德國漢堡港的貨櫃碼頭。圖／法新社

▌符合國際「公正轉型」精神

台灣政府制訂碳費政策的第二個原則，是要符合「公正轉型」的精神，這個概念近年來越來越受到關注，除列於台灣淨零 12 項關鍵戰略外，新上任的賴清德總統也多次在說明其淨零轉型策略時提到。

簡單說，國家或產業在轉型的過程中，難免會對既有產業及其從業人員造成衝擊，例如汽車的出現導致馬車產業沒落、綠能轉型導致傳統石化業受到影響，若政府一昧追求轉型，而不照顧轉型下的受害者，則可能會引起經濟、社會，甚至是政治上的動盪。

美國前總統川普深諳此道，為爭取美國傳統石化業選區選民支持，任內推翻歐巴馬的潔淨能源計畫（Clean Power Plan）、放寬碳排量限制，並退出《巴黎氣候協定》、支持擴大本土石油開採量等，成功凝聚、轉化美國傳統石化能源社群成為他最忠貞的支持者，2024 年的競選政見也再度承諾將放寬石油、天然氣、煤炭開採的行政規範，甚至瓦解美國政府主管氣候、環境政策的環境保護局（EPA）。

另一個近期的具體案例則發生在英國。為了減少碳排，英國政府補貼塔塔鋼鐵（Tata Steel）高達 5 億英鎊，做為關閉在英國巴特港（Port Talbot）工廠的兩座高爐、並興建一座電弧爐的代價，不過由於電爐製程煉鋼操作的人數需求遠較高轉爐製程少，預期將減少當地約 2,800 個就業機會，因此這個低碳轉型決定引起鋼廠員工的強烈抗議。

焦點拉回台灣，在政府有財政紀律限制、無法大手筆補貼高碳排產業轉型的限制下，又要落實「公正轉型」精神，僅剩下用「少徵收碳費」變相補助業者的方法，因此台灣碳費政策也才會有優惠費率的設計，並且連結企業自主減碳計畫，以確保企業還是有採取具體減碳措施、降低碳排強度。

英國塔塔鋼鐵在轉型過程中，減少了2,800個工作機會，引起鋼廠員工的強烈抗議。 ... — 英國塔塔鋼鐵在轉型過程中，減少了2,800個工作機會，引起鋼廠員工的強烈抗議。圖／美聯社

▌碳費政策促進綠色成長，而非企業繳錢了事

台灣政府制定碳費政策的最後一個構想，如同傳統英語俗諺「Never waste a good crisis」，是要藉國際碳定價趨勢制定碳費政策，進而促進台灣產業數位轉型、綠色成長，而不是讓企業繳錢了事就好，這個思維也可以從新任環境部長彭啟明的發言看出。對企業而言，如果碳費政策是棍子，那未來或許可以期待政府引導私部門資金做綠色融資、綠色貸款，成為進一步鼓勵企業減碳的紅蘿蔔。

若參考國際作法（見下表），也可以看到台灣政府雖然已經有協助企業進行減碳技術導入、減碳技術研發（例如：碳捕捉、碳封存技術）和設備更新，但在建廠補助和綠色貸款部分還沒有太多的著墨，未來若能補強推出相關政策，更有機會在全球淨零碳排的趨勢下提升產業國際競爭力。