美中科技大圍堵：從電信、半導體到 AI，美國如何一路封鎖中國？

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文／徐曉強

拜登政府4年任期期間在「小院高牆」（small yard, high fence）的原則下，推出了一波波針對中國的半導體禁令，引發全球半導體供應鏈重組，更將台灣推上了世界的舞臺。

然而，回鍋的美國總統川普從競選期間至今，都未公布明確、完整的科技政策，也未表示是否將延續拜登政府任內實施的對中半導體禁令，僅強調將取消《晶片法案》的補助，改用關稅迫使半導體廠商回流美國，並大力發展人工智慧（AI）。

自 1 月 20 日就任以來，他在對中科技封鎖上僅簽署了一項限制中國投資美國關鍵領域的備忘錄，不禁讓人納悶美國未來科技政策到底將走向何處？

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▌美中科技戰起點：電信、通訊安全

美中科技競爭的起點或可追溯到 2015 年，時任的中國國務院總理李克強公布了《中國製造 2025》計劃，當時規劃中國要在 2025 年從「製造大國」邁入「製造強國」；2035 年中國製造業整體達世界製造強國陣營中等水準；2049 年建國百年時，綜合實力進入世界製造強國前列。美國政府對此高度警惕，開始對中國提升製造業技術的方式展開審查，其中一項工作重點，就是要防止中國獲取美國的關鍵技術。

2017 年 6 月，中國通過《國家情報法》，其中第七條明定所有中國企業必須配合國家情報工作，進一步加深了美國對中國政府藉由企業盜取商業和技術機密的疑慮。2018 年 2 月，中國修憲取消國家主席任期限制，確立了習近平的長期執政地位。這項轉變讓美國認知到，過去以為將中國融入世界經貿體系，就會讓中國變得更民主、更自由的假設已經被打破，美中競爭態勢將發生根本性的變化，因此美國必須大幅調整對中國的戰略與政策。

隨著中美競爭態勢明朗，美國開始採取實際行動打擊個別中國科技企業，川普第一任期首先鎖定的對象是電信、通訊設備商如中興通訊和華為，以確保美國國內與盟邦間的通訊與電信安全。當時雖然也有將中國記憶體大廠福建晉華加入實體清單，但中國的半導體產業尚未變成美國政府主要封鎖的目標，直到拜登政府，看到半導體驅動 AI、量子和軍事技術發展的價值，才將矛頭完全指向半導體產業。

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▌拜登「從點到面」的半導體封鎖：兩種分析角度

在拜登政府任內，美國對中國的科技封鎖策略變得更加系統化和精細化。與川普政府相比，拜登政府的目標很明確——確保中國無法取得或生產先進晶片，以限制中國在人工智慧及高科技領域的發展。

自 2022 年 10 月發布第一波針對半導體的禁令後，拜登政府每一年年底持續滾動調整、更新禁令，離任前的最後一週更發佈了「人工智慧擴散臨時最終規則」（Interim Final Rule on Artificial Intelligence Diffusion），將人工智慧晶片的出口將分三級管制。

拜登政府任內針對中國的半導體封鎖措施多元，看似包山包海、令人眼花撩亂，但若從生產要素和產業鏈的角度來看，其實是非常有邏輯的。

先從生產要素的角度衡量。生產晶片需要自然資源、技術、設備、資金和人才，這其中除了自然資源如水、電、土地，美國無法影響之外，其他生產要素的流動基本上都被拜登給堵死了，僅有中國到美國方向的半導體人才流動（學習或偷取技術）目前沒有作為。川普時代曾經由司法部發起「中國行動計劃」（China Initiative），想要大規模踢除中國間諜、防止美國科技被中國盜竊，但後來因遭批評種族歧視而在拜登任內被終止。

如果從半導體產業鏈的角度來分析，則可以觀察到美國的封鎖戰略是由中游製造（中芯國際）開始，逐步擴展至上游晶片設計工具與設備（與日、荷合作），並進一步影響上游的 IC 設計業和下游的封裝測試業。目前唯一尚未被嚴格封鎖的部分是半導體材料領域，這或許是因為在材料領域沒有單一一家廠商的材料無法被取代，沒有明顯可以「卡脖子」的地方，美國難以施加有效封鎖。

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▌美中科技競爭焦點：從半導體轉向 AI

從目前的趨勢來看，美國對中半導體的封鎖仍會持續下去，且僅侷限在先進半導體，而不會擴展到成熟製程領域。但從兩個跡象，未來4年美中科技競爭的主軸，可能不再是半導體，而是 AI 發展。

川普上任後兩天，就召開記者會宣布「星際之門」（Stargate）計劃，OpenAI、軟銀、甲骨文三家公司預計將投資 5,000 億美元在美國打造 AI 基礎設施，川普並表示要將 AI 技術留在美國，中國及其他國家是美國競爭者。

從川普政府科技政策相關的三個人事佈局，也可以觀察到美國可能會更積極發展 AI 技術，以確保在這場全球競爭中維持領先地位。

首先是白宮科技政策辦公室主任克拉西奧斯（Michael Kratsios）。克拉西奧斯在川普第一任期時就曾擔任他的首席技術顧問，也是白宮科技政策辦公室的首席技術官，他任內力推人工智慧和量子技術的發展，包括：推動《國家量子計劃法案》（National Quantum Initiative Act）、在白宮成立「國家人工智慧計劃辦公室」和「國家量子協調辦公室」，並負責制定一套監管原則，管理私營部門的 AI 發展。

第二位是白宮人工智慧與加密貨幣事務專員薩克斯（David Sacks）。薩克斯是南非裔的美國企業家和創投家，曾擔任 PayPal 營運長和產品主管，多年矽谷創投的經驗，讓他對 AI 等新興科技並不陌生。他強調美國需要擴建 AI 數據中心，並確保穩定且充足的電力供應，以支援大型 AI 模型的訓練和運行。​他過去也曾建議美國政府應改革移民政策以吸引高端人才、加強知識產權保護，並推動 AI 技術的積極應用。

第三位美國科技政策的關鍵制定者來自學界，是現任白宮科技政策辦公室副主任的帕克（Lynne Parker）。帕克在川普第一任期擔任白宮科技政策辦公室的副首席技術官兼國家人工智慧倡議辦公室創始主任，等於是克拉西奧斯的副手，這次兩人一起回鍋，勢必會延續部分當時的政策方向，她特別重視 AI 領域的人才培育，以確保美國在該領域的持續領先地位。

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▌美、中 AI 政策可能方向

這三位科技政策制定者在 AI 領域皆擁有豐富的經驗，未來將主導美國 AI 產業政策的發展。美國可能透過放寬 AI 監管、吸引全球 AI 人才以及推動 AI 基礎建設等措施來加強自身競爭力。此外，美國也可能進一步限制中國獲取 AI 訓練數據、技術工具及人才，以削弱中國的 AI 發展。

但當然，中國政府也不會坐以待斃，按照過往中國扶植半導體產業的行為模式，中國可能會加強發展 AI 演算法，提升模型訓練和推理的效率，以降低對高端硬體的依賴，就像 deepseek 做的事情一樣。此外，中國可能會透過發展自主 AI 晶片，大規模補貼、推動本土 AI 產業鏈及深化與其他國家的合作來突破美國的封鎖。

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