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印度禁止小麥出口:莫迪的「天下糧倉」之計怎圖利?

2022/06/21 徐子軒

一名坐在成堆小麥旁的印度男子。 圖/路透社
一名坐在成堆小麥旁的印度男子。 圖/路透社

今年2022年5月中,印度政府突然宣布禁止小麥出口,廠商只有具備禁令前簽發的信用狀或是預付款保證,才能完成交易。根據印度商務部長所言,因為全球小麥價格上漲,印度為確保國內、鄰國和脆弱國家的糧食安全,所以才會限制出口,他並否認印度小麥有產量劇減的問題。

會提到小麥減產,是因為3月、4月時印度遭受熱浪襲擊,有調查預測第二季的產量可能減少10-20%之間。預估今年小麥總產量將從1億1,000多萬公噸,下看1億300多萬公噸,出口也從1,200萬公噸下修到1,000萬公噸,甚至更少。

即使產量不如先前預期,印度商務部長也表示只要小麥貿易不受人為操縱,且國內安全儲備無虞,就可恢復出口。由於絕大部分的小麥都是自產自用,出口的比例不到10%,扣除儲備並調整出口數量,便應可解除禁令,然而遲至今日印度還是維持禁令,引起一些國家不滿。

如七大工業國(G7)就批評印度,質疑印度是否能履行國際義務。因為俄國入侵烏克蘭後,這兩國的小麥出口受到影響而中斷,印度總理莫迪曾一度表示「印度將養活世界」,如今實施禁令顯然與莫迪所言不同,華府也敦促新德里重新考慮政策,以免助長糧食保護主義。

對此,印度官員反擊G7國家沒有立場要求印度保持糧食出口,因為這些國家都浪費許多糧食,印度必須先滿足國內再談外銷。有趣的是,與印度向來不太對盤的中國也出來聲援,官媒《環球時報》表示:「指責印度解決不了糧食問題,G7 國家應該增加出口來穩定食品市場供應」。

究竟印度小麥出了什麼問題,為何單純的貿易變成莫迪政府內外不討好的雞肋?這就要從印度國內政治與農業政策談起。

2022年印度小麥麥出口從1,200萬公噸下修到1,000萬公噸。圖為2022年...
2022年印度小麥麥出口從1,200萬公噸下修到1,000萬公噸。圖為2022年5月18日,在印度古吉拉特邦港務局海港,工人們站在一堆小麥旁邊。 圖/法新社

一名印度工人灑下小麥作物。 圖/路透社
一名印度工人灑下小麥作物。 圖/路透社

時間回到三個多月前,俄羅斯入侵烏克蘭後,引發原料供應鏈中斷,世界小麥價格飆升至每噸 400歐元,2018 年時每噸約為150 歐元。如此誘人的條件鼓勵印度以更高的價格在國際市場上出售小麥,但除了天氣因素外,莫迪政府沒有充分考慮到國內的交易條件,讓印度糧食安全出了狀況。

因為長久以來,印度政府會使用最低支持價格(MSP)採購糧食,儘管沒有法律明文規定,卻是數十年來官民牢不可破的默契。2020年莫迪所屬的人民黨(BJP)在國會通過農業改革三法,引發農民上街紮營抗議,到了2021年底莫迪政府在龐大壓力下不得不撤回三法,改革回到原點。

對絕大多數農民來說,只要政府繼續履行MSP,日子即使難過仍不至於餓死。問題是,俄烏衝突讓小麥價格超過印度政府的預期,也超過MSP對小麥的訂價,私人企業看中了這點,以高過MSP的價格購買小麥,農民當然更願意賣給商人,政府也就收購不到糧食。

一旦限制出口,小麥價格旋即下降,如此打擊了印度商人,又讓農民減少收入,莫迪政府為何要與民爭利呢?原因即在於國家糧食安全法(NFSA)。根據NFSA的資料,全印度約有8億人民每月可獲得5公斤的穀物,其中包含2公斤的小麥,這些穀物的來源就是政府以MSP收購而得。

2020年莫迪所屬的人民黨(BJP)在國會通過農業改革三法,引發農民上街紮營抗議...
2020年莫迪所屬的人民黨(BJP)在國會通過農業改革三法,引發農民上街紮營抗議,經過一年不得不撤回修法。 圖/歐新社

2020-2021年間的印度農民抗爭,除了許多農民開著自己的改裝拖拉機千里迢迢從...
2020-2021年間的印度農民抗爭,除了許多農民開著自己的改裝拖拉機千里迢迢從旁遮普開進新德里紮營外,當時也出現許多令媒體驚訝的現場。例如有人搬來了按摩機設置農民馬殺雞中心、還有人提供免費披薩、甚至設立簡易健身房跟音樂會。 圖/取自推特

俄羅斯入侵烏克蘭後,引發原料供應鏈中斷,世界小麥價格飆升。圖為落在烏克蘭麥田中的...
俄羅斯入侵烏克蘭後,引發原料供應鏈中斷,世界小麥價格飆升。圖為落在烏克蘭麥田中的俄羅斯彈道飛彈殘骸。 圖/路透社

印度國營的食品公司(FCI)負責採購糧食,今年小麥的目標定為4,400萬噸,但到5月中只買到1,870萬噸,比起去年採購的4,300多萬噸,可說是幾近腰斬。由於印度主要種植冬麥,收成季節也將告終,過低的採購量嚴重影響國家庫存,會使貧困人口挨餓,目前政府已決定先用大米代替不夠的小麥。

理論上,政府必須維持大量庫存,以應對不可預測的事件,例如本次影響收成的熱浪。過去幾年間印度的糧食大豐收,甚至出現過剩,使莫迪政府能在新冠疫情期間,分發更多的糧食給所需人口,然而糧食過剩只是老天賞飯吃,一旦遇到極端氣候影響,印度的脆弱性便暴露無遺。

問題其實不難解決,如果印度有關於即時作物產量、年度消費數據與私人貿易存量等準確統計資料,再加上中央和地方政府的協調,那麼便可充分掌握糧食庫存。不過,農民拒絕改革沉痾已久的農業政策、各地諸侯的選票考量、糧食商的盤算等,制約著莫迪政府的施政。

但小麥被商人收購已經成為事實,莫迪政府也不能用共同富裕的手段,逼迫糧食商把小麥上繳國庫。比較可行的方法是,政府以提供高於MSP的獎金,向還未出售小麥的農民收購,這樣還有機會補充庫存,如果政府現在不這樣做,未來糧食商就將用更高的價格出售小麥給政府和民眾。

截至目前,莫迪政府仍沒有動作,但干預出口的措施,已打亂了仍持有小麥的農民和糧食商的估算。民間也有陰謀論傳出,認為莫迪政府實施出口禁令別有用心,似乎是等待全球小麥價格進一步上漲,再解除禁令,使囤積大量糧食的國內糧食商和出口業者受益,而農民無論出售與否,都是政策與商業的犧牲者。

莫迪政府干預出口的措施,已打亂了仍持有小麥的農民和糧食商的估算。 圖/歐新社  ...
莫迪政府干預出口的措施,已打亂了仍持有小麥的農民和糧食商的估算。 圖/歐新社

印度小麥被商人大量收購。 圖/法新社
印度小麥被商人大量收購。 圖/法新社

最新發展是,印度參與了6月中舉行的WTO第 12 次部長級會議。會中,印度仍採用出口轉內銷的策略,尋求永久解決糧食安全計劃中的公共庫存(PSH)問題。PSH 是一項政策工具,政府根據該計劃,以MSP向農民採購水稻等作物,儲存和分發糧食給有需要的人。

PSH固然是某些國家用以保障糧食安全與農民收入的利器,但這也很明顯的違反市場機制,扭曲自由貿易的精神。過去為了讓印度等發展中國家加入WTO,WTO打造了農業協議(AoA),限制特定國家以MSP 購買食品的能力,印度等國家則要求採取改革措施,像是修改計算國家對食品補貼上限的基準年度。

AoA也允許發展中國家給予該國最高農業產值的10%補助,並附帶所謂的和平條款。根據和平條款,即使有國家違反補助上限,雖然和平條款已經到期,但在印度堅持下,WTO理事會同意避免對發展中國家提出質疑或訴諸仲裁,直到達成PSH的永久解決方案後,該條款才會失效。

本次部長會議,印度再度針對PSH與和平條款等出招,聯合中國等發展中國家的G33集團,以及非洲、加勒比海等共60多國,向WTO要求永久解決方案,並呼籲已開發國家不要對它們施壓。這些國家更主張從人道主義出發,WTO應允許他們從公共庫存中出口糧食給有需要的國家。

印度工人在艾哈邁達巴德郊區的一家穀物廠內搬運小麥。 圖/路透社
印度工人在艾哈邁達巴德郊區的一家穀物廠內搬運小麥。 圖/路透社

莫迪政府利用國際組織的規範,對內卸除小麥禁令的責任、對外要求更多貿易補償。圖為2...
莫迪政府利用國際組織的規範,對內卸除小麥禁令的責任、對外要求更多貿易補償。圖為2022年5月,莫迪赴東京與日本首相岸田文雄會談,兩人一起餵鯉魚。 圖/法新社

當前WTO規範不允許成員國從公共庫存中出口糧食,因為那些已受過政府補貼。G7等認為印度可出售倉儲給聯合國世界糧食計劃署(WFP)統一處理,由WFP來決定價格再提供給有需要的國家,這也不符合莫迪政府的期望,在談判過後,莫迪政府同意若國內糧食安全獲得保障,就不會限制WFP的採購。

至於印度希望以政府對政府(G2G)協商,再由公共庫存出口的模式,以及PSH的永久解決方案,仍舊無法和WTO達成一致共識,留待明年的部長會議再戰。農業談判曠日廢時,寄望明年談出結果幾近不可能的任務,何況印度利用農民不滿做為增加補貼條件的藉口,更不可能為已開發國家所接受。

如此便不難明白,莫迪政府利用國際組織的規範,對內卸除小麥禁令的責任、對外要求更多貿易補償,不失為高招。進一步而言,糧食商即使大量收購,但若不賣給政府,國內市場恐怕也無法吸收,如果想長期儲存抗戰,未來難以掌控價格波動、承擔風險,到頭來仍是莫迪政府獲利。

麥田中的印度農民。 圖/路透社
麥田中的印度農民。 圖/路透社


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