合理輾壓百萬農民之怒？印度「硬上農業改革」矛盾利弊

2021/01/04 徐子軒

2021新年初始，當全世界正在用節慶的喜悅沖淡疫情的憂傷時，印度卻面臨著足以動搖莫迪政府的抗議事件。成千上萬農民從旁遮普（Punjab）和哈里亞納（Haryana）等邦出發，在新德里附近紮營已達月餘，即使當地出現超低溫攝氏一度的紀錄，也無法阻絕農民們對莫迪政府強渡「農業三法」的憤怒。

事情要從2020年9月說起，莫迪所屬的人民黨（BJP）藉著人數優勢，在人民院（Lok Sabha）通過三項關於農業改革的法案，包括農產品貿易法案、農民保護協定，以及民生必需品（ECA）修訂法案。這三項法案使得內閣食品加工部部長，也是人民黨盟友的最高阿卡利黨（Shiromani Akali Dal）的閣員辭職，更引起部分農民不滿，就此展開抗爭。

面對外界質疑，人民黨強調農業三法都是為農民著想。像是農產品貿易法案允許農民不必再通過邦政府的「農產品市場委員會」（APMC，以下簡稱農市委員會）出售作物。這類貿易將使邦政府減少稅收、農民保護協定讓私人企業與農民談判合約，得以預先承諾的價格出售、民生必需品修訂法案則是放鬆對幾種農產品的管制，尋求印度食物供應鏈的現代化。

莫迪更親上火線，表示印度農民數十年來受到舊法律的各種限制，還被中間人（指的是農市委員會）剝削，如今人民黨推新法，可讓農民擺脫困境、收入加倍。人民黨也針對在野黨撐農民展開反擊，批評在野黨見縫插針，釋放假消息誤導農民，並宣稱抗議農民「都是在野黨走路工」，企圖將戰場轉為黨爭。

且不論政黨如何利用農業議題圖利，幾乎所有人都同意印度的農業法存在嚴重弊病，扭曲市場機制。改革農業法就是要促進農業自由化，解決沉痾已久的結構問題，包括生產、運輸、銷售、儲存等各種方面。

2020年9月，莫迪所屬的人民黨藉著人數優勢，在人民院通過三項關於農業改革的法案... — 2020年9月，莫迪所屬的人民黨藉著人數優勢，在人民院通過三項關於農業改革的法案，隨後引發成千上萬農民上街。圖／路透社

示威現場中，警察為驅散人潮而使用激烈行動，包括把示威者強行架走、發射催淚彈、開出... — 示威現場中，警察為驅散人潮而使用激烈行動，包括把示威者強行架走、發射催淚彈、開出水炮車等，警民衝突不斷。圖／法新社

以在1955年立法的「民生必需品法案」為例，這前身是英國政府在二戰期間的一系列戰時法規，目的在於控制對戰爭至關重要的貨物供應。而戰後獨立的印度承繼了部分相關法律並重新頒布，以求控制各種基本商品的價格，避免通貨膨脹損害初生國家。

不難明白，民生必需品法案乃是以國家力量做後盾，執行政府規定的公平交易。某種程度上，此法是保護農民避免中間商或有心者謀取暴利的工具；但一味追求公平，卻難免抑制了私部門進入農業的動機，導致印度久久無法實現農業與相關食品加工業的規模經濟。

由於農業有明顯的季節性供應，旺季時農作物盛產，價格隨之降低，即穀賤傷農。為了平抑價格，過多的農產品最好是儲存或加工，減少價格波動對農民的傷害，也讓消費者得以享受合理售價。但建造大型穀倉等基礎設施耗資不斐，且回收日長，通常必須要有足夠財力的企業才能負擔。

對私營企業來說，民生必需品法案有「庫存限制條款」，可以將貿易商儲存農產品的行為定罪，這種牢獄之災讓人望而卻步。此外，該法案還有「庫存徵用條款」，得以強迫任何人以規定的價格出售給政府，更讓人感覺到經營農業的高風險。因此，莫迪政府才決定修改「民生必需品法案」促進農業現代化。

連月的示威下來，印度農民除了在新德里附近紮營，示威現場裡也出現讓農民中場休息的按... — 連月的示威下來，印度農民除了在新德里附近紮營，示威現場裡也出現讓農民中場休息的按摩站。圖／法新社

為抗議莫迪政府，印度農民在新德里附近紮營已達月餘。圖為農民們在駐紮營使用的牙膏、... — 為抗議莫迪政府，印度農民在新德里附近紮營已達月餘。圖為農民們在駐紮營使用的牙膏、肥皂等生活用品。圖／美聯社

又如農產品貿易法，莫迪政府認為這是賦權於農民的良法。長久以來農民透過農市委員會管制的集市（mandis）出售作物，在集市內經營的交易商必須取得農市委員會的許可，不能直接向農品採購，從而保障農產品價格免受剝削。

不過，這只是一種理想狀態。現實世界裡農市委員會成員由執政者任命，難免成為政治分贓的場域，無論是商人或農民出任，都是執政者的盟友，常傳出貪腐瀆職情事。這有點類似黨國體制下的「農會信用社體系」，透過掌握某些權力進而控制農民。當換黨做做看時，農市委員會成員也可能換人或是被打壓，農民夾在中間只有被犧牲的份。

再加上農市委員會有權向交易者收取市場稅與佣金，形成「卡特爾化」的壟斷現象。農市委員會又規定在特定邦註冊後才能銷售，也使農產品價格往往不如預期，飽受詬病。新法通過後，莫迪政府為求妥協並沒有廢除農市委員會，農民可選擇維持現狀或自由出售產品，更出現了跨邦交易的可能。

事實上，被部分媒體稱為「歷年來最反農」的人民黨，早在農業三法前已有一些改革政策。像是人民黨黨地方執政的古吉拉特（Gujarat）、中央（Madhya Pradesh）、北方（Uttar Pradesh）等邦都已宣布結束農市委員會的壟斷局面，讓農民自由交易。而本次抗議重鎮旁遮普等邦，仍是農市委員會的堅決擁護者，當然會視莫迪政府為寇讎。

針對莫迪政府的農業三法，抗議者提出廢除新法等訴求，理由是新法圖利財團，農民權益將受到鉅額損失；且莫迪政府恣意妄為，沒有和利益攸關者協商就強行立法。為了平息紛爭，莫迪政府也與抗議者進行會談。在最新的第六輪會談中，政府同意免除焚燒秸稈的罰款（印度已因此飽受嚴重空污，故祭出重罰），並維持農業電力補貼。

但對廢除農業三法，以及抗議者要求以法律保證「最低支持價格」（MSP）收購農作物政策，莫迪政府強硬拒絕。有論者認為，雖然農業三法未提及MSP政策，莫迪政府也宣稱即使修法，MSP政策仍會繼續存在——但正是因為隻字未提，農民擔心新法將架空此政策，才構成本次抗議的真正焦點。

所謂MSP政策是指在農市委員會的農產品交易，政府必須列出一些基本收購的價格，最終不能低於規定的數字。目前包括水稻、小麥、大豆油種子、鷹嘴豆子仁等23種作物，從中獲利最多的正是旁遮普邦和哈里亞納邦的小麥和水稻。因此當地農民非常擔心一旦允許農產品在農市委員會外交易，政府在集市的購買量將減少，他們也會受到影響。

針對莫迪政府的農業三法，抗議者提出廢除新法等訴求，理由是新法圖利財團，農民權益將... — 針對莫迪政府的農業三法，抗議者提出廢除新法等訴求，理由是新法圖利財團，農民權益將受到鉅額損失；且莫迪政府恣意妄為，沒有和利益攸關者協商就強行立法。圖／路透社

莫迪政府內部一直有聲音呼籲取消MSP政策，因為這屬於財政上難以持續的採購計畫。最新數據顯示，到2021年印度政府透過MSP所採購的糧食儲備是需求的2.7倍，即使對新冠疫情期間遭受損失的貧窮家庭大量釋出，也仍舊超過預期。這顯示各邦為了滿足自身考量，將農作物生產過剩的成本轉嫁給中央承擔。

更荒謬的是，根據政府報告，在冬天耕種季節，約有430萬農民以MSP價出售小麥，其中超過42%來自旁遮普和哈里亞納；在夏季約有1200萬農民以MSP價出售稻穀，超過25%來自旁遮普和哈里亞納。但印度至少有1.45億個農業家庭，依照上述數字換算，利用MSP獲利者大概只有6%，可說分配極為不均。

這顯示政府雖然有MSP政策，但常流於紙上作業。在現實情況中，除了旁遮普和哈里亞納等邦外，一般農民未必特別想利用MSP，原因包括：有些邦的集市離農村太遠且缺乏運輸設施、MSP並非現金交易，有些不受法令約束可自由買賣的小農農民更願意出售給當場付款的貿易商、有些邦的MSP低於市價太多，讓小農不願蒙受損失等。

長久以來農民透過農市委員會管制的集市（mandis）出售作物，在集市內經營的交易... — 長久以來農民透過農市委員會管制的集市（mandis）出售作物，在集市內經營的交易商必須取得農市委員會的許可，不能直接向農品採購，從而保障農產品價格免受剝削。圖為印度當地的水果蔬菜批發市場。圖／法新社

由於印度實在太大，各邦的環境條件也不盡相同，若要推進農業現代化，最佳方式當然是推行一套放諸全國皆通的農業政策。最新消息指出，目前已經有五個邦議會通過決議，要求撤銷三法。這些邦的共通點是人民黨在議會都是相對少數，顯示各邦以自身為本位、難以協調的本質，這將嚴重制約莫迪政府的施政。

最後，農民已經放話若莫迪政府不接受其訴求，將會發動更大型的示威，不惜癱瘓全國交通。以莫迪的強人風格，和參考過去其強推貨幣改革、貨物服務稅（GST）等作風，加上過半民意仍支持改革，很難想像他會屈服於抗議群眾。

平實而論，印度已經過於保護國內產業，這從印度不願於現階段加入「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP）便可理解，尤其農業又是相對弱勢的一塊，更需要國家扶持。但印度已因閉關自守落後太多，農業亟需轉型以提高生產力，真正的困難應是自由化後的監管措施，以及對轉型後蒙受損失的農民補償。唯有能力克服這些問題，印度才能見到有意義的現代化，否則只會讓農民成為犧牲者。