白俄羅斯「政府級劫機」事件：國際民航安全的紅色警戒？

2021/06/07 吳淦濠

圖／路透社：瑞安航空FR 4978航班在白俄羅斯空域被「戰機攔截降落」事件，目前... — 圖／路透社：瑞安航空FR 4978航班在白俄羅斯空域被「戰機攔截降落」事件，目前引發了歐洲東西方的高度緊張與對抗。圖左為瑞安航空，圖右為白俄羅斯空軍的MIG-29戰鬥機群。

文／吳淦濠（《航空政治學》臉書專頁版主）

5月23日，瑞安航空（Ryanair）一班原定從希臘雅典飛往立陶宛首都維爾紐斯的航班，在航空途中因為收到消息，稱有「來自巴勒斯坦武裝組織哈馬斯（Hamas）的炸彈威脅」，因此白俄羅斯政府隨即派出戰鬥機，迫使正在行經該國領空的航班於首都明斯克緊急降落。不過卻在降落後將機上兩位乘客──被控以恐怖主義和煽動暴亂等罪，自2019年開始流亡的異議記者波塔塞維奇（Roman Protasevich）──和他23歲的女友莎佩佳（Sofia Sapega）拘捕。

但事後，哈馬斯否認組織與事件有任何關係，而瑞安航空的行政總裁奧里利（Michael O'Leary）在事發後第二天發表回應，認為白俄羅斯政府的行為令乘客和機組人員受驚，並且當時機上更有來自白俄羅斯的特工參與該逮捕事件。而瑞安航空總部所在的愛爾蘭，他們的外交部長也對此表達強烈不滿，認為本次事件無疑是一場由白俄羅斯所主導的「國家劫機行為」（state-sponsored aviation piracy）。

事件隨後引起了國際社會的軒然大波，各地政府先後針對白俄羅斯實施了制裁措施，歐盟、英國、烏克蘭和波羅的海三國（立陶宛、拉脫維亞和愛沙尼亞）等先後禁止自己國家和地區的航空公司航班飛越白俄羅斯上空，亦禁止白俄羅斯航空在當地營運航班和使用境內機場。然而本次事件，背後反映的問題也在於，領空國在何種情況下可以使民航公司降落？瑞安航空在本趟飛行中是否有善盡保護乘客的責任？背後的航空管理原則、法律爭議又在哪？

（附註：白俄羅斯外交部雖曾在2018年間，提出國名華文翻譯正名為「白羅斯」的說法。但本文仍統一使用中華民國外交部的官方譯名。）

圖／路透社：領空國在何種情況下可以使民航公司降落？瑞安航空在本趟飛行中是否有善盡... — 圖／路透社：領空國在何種情況下可以使民航公司降落？瑞安航空在本趟飛行中是否有善盡保護乘客的責任？背後的航空管理原則、法律爭議又在哪？

圖／法新社：被爭議強逮的白俄羅斯異議媒體人波塔塞維奇（右）與他的俄籍女友莎佩佳（... — 圖／法新社：被爭議強逮的白俄羅斯異議媒體人波塔塞維奇（右）與他的俄籍女友莎佩佳（左），在白俄KGB公布的「被認罪錄影帶」中。

▌國際民航空域的管理和原則

《芝加哥公約》（又稱國際民用航空公約）是現時管理國際民航業的最主要公約，公約於1944年在芝加哥簽訂，定義了民用航空飛航的基本權利，並透過在聯合國下成立國際民航組織（ICAO），以監督和管理國際間的民航秩序。任何航空公司如果要經營國際航班，必須要先取得航權。

而《芝加哥公約》訂明了五大空中自由（The Five Freedoms of the Air），航權共分為五大類：包括飛越國家領空的權利（第一航權）、技術或緊急降落權（第二航權）、在自己國家將客貨卸載其他國家的權利（第三航權）、在其他國家把客貨卸載自己國家的權利（第四航權），以及在中轉國家接載乘客及貨物前往另一個國家的權利（第五航權），而後來航權亦引申到較為不常用的第六到第九航權，但它們都是以五大航權為基礎。

這次爭議，就正正牽涉飛機飛越白俄羅斯上空時，疑似違反《國際民用航空公約》。原則上，地球各處的上空會劃分為每一個國家所屬的飛行情報區，而公約第 1 條列明締約各國承認每一國家對其領土之上的空間享有完全的和排他的主權。各國政府除了行使空域上的主權，亦需負責區域的空中交通管理，並透過控制塔提供與航班相關的情報和資訊。白俄羅斯方面曾表示，客機改變著陸地點的決定是因為明斯克機場收到聲稱機上有炸彈的郵件後與機組聯絡後，由他們所作的自主決定，並不存在飛機被強迫降落情況，

但從各方的消息和反應來看，的確存有白俄羅斯官方提供假資訊以誤導飛行人員的嫌疑。

圖／路透社：根據5月底公布的飛航記錄，瑞安航空4978航班在接到明斯克塔台的「炸... — 圖／路透社：根據5月底公布的飛航記錄，瑞安航空4978航班在接到明斯克塔台的「炸彈通報」後，機長曾多次質疑塔台「情報來源為何？」、「雅典（起飛點）或維爾納斯（目的地）是否知情？」、「如何判斷情報真實性？」、「是否可以轉接較近的目的地維爾納斯機場處理？」，但明斯克方面都實問虛答，只不斷強調「必須馬上降落明斯克」。

圖／路透社：明斯克塔台不斷要求FR 4978降落，在機長相之確認「威脅等級」時，... — 圖／路透社：明斯克塔台不斷要求FR 4978降落，在機長相之確認「威脅等級」時，明斯克機場也直接表示「紅色警戒（Code Red）！是最高危險級別」，並派出MIG-29戰鬥機（圖）「護航攔截」，這才迫使機長啟動SOS求救機制，以臨時變更飛行計劃、服從指示降落明斯克。

圖／美聯社：結果飛機降落後，白俄KGB忙著抓異議份子、敷衍了事地排除了「假炸彈警... — 圖／美聯社：結果飛機降落後，白俄KGB忙著抓異議份子、敷衍了事地排除了「假炸彈警報」，全案因此被譴責為「政府級劫機」。

而這次牽涉入疑似「劫機」事件的瑞安航空，是歐洲第一間引入廉價航空模式的航空公司，雖然總部設在愛爾蘭，但因為歐盟的開放天空政策，開放第五航權，容許歐盟國家內的航空公司自由開辦區內航線，令他們得到擴張業務的空間，並成為了歐洲最大規模的廉價航空公司。自90年代起的開放航空市場政策，從社會和消費者的角度而言，我們會感受到航班增加和價格下降所帶來的好處。

然而，在航權的分配和空域管理等範疇，仍屬國家層面所主導和管理的範疇。當國與國之間出現分歧和矛盾時，封鎖空域往往會成為有力的經濟制裁其他國家的其中一個手段，公約第9條亦指出，締約各國可軍事需要或公共安全的理由，限制或禁止其他國家的飛機在其領土內的某些地區上空飛行。

近年其中一個例子是2017年沙烏地阿拉伯針對卡達涉嫌支持恐怖主義活動，並聯同阿拉伯聯合大公國、巴林和埃及他們的國籍航空公司，切斷了與卡達的航空聯繫，亦禁止卡達註冊的飛機飛往他們領空。相關措施令卡達航空航班營運時需要繞道令飛行時間和成本增加。

圖／路透社：圖為瑞安航空CEO奧里利（Michael O'Leary）抱著穿比基... — 圖／路透社：圖為瑞安航空CEO奧里利（Michael O'Leary）抱著穿比基尼的自家空服員拍照，宣傳瑞安航空開賣的「空姐泳裝年曆」。在歐洲，瑞安是廉價航空的龍頭指標，但素來也以誤點、惡意加價與惡劣的各種服務態度聞名。

圖／美聯社：圖為UAE空軍與杜拜的阿聯酋航空，在杜拜哈里發塔上的飛行秀。在201... — 圖／美聯社：圖為UAE空軍與杜拜的阿聯酋航空，在杜拜哈里發塔上的飛行秀。在2017年的卡達外交風暴中，UAE與沙烏地...等GCC阿拉伯油國，一度以「卡達支持恐怖主義」為由，封鎖卡達籍航空使用空域。

▌國際組織的局限

這次白俄羅斯爭議看似是單一事件，但背後卻蘊含着對世界國家政府對於保障航行安全的信任。航空規則的落實，必須建立在飛行和控制塔人員與各地政府互相信任的基礎上，當這次航機改道，最後被證實是一個由政府精心設計出來的假訊息所影響的決定，未來航空公司們勢必會對於能否掌握準確資訊、安全飛越各國抱有疑問。

而《國際民用航空公約》第3條也已經列明：「每一國家必須避免對飛行中的航班使用武器」，如攔截的話：「必須不危及機內人員的生命和航機的安全」，這次白俄羅斯政府派出戰機「保護」航班，又是否屬合符比例原則的決定？

國際組織要有效運作，無疑是需要依賴各成員國對於原則的認同和遵守，當有成員國不予支持或違反協議時，就會將組織放於一個尷尬的位置上。ICAO於5月27日宣佈將調查這次事件，調查重點將是白俄羅斯是否有違反國際民航規例，促請成員國配合調查，並預計6月25日提交初步報告，除此之外，在多個國家禁止白俄羅斯航空公司使用其領空後，白俄羅斯也打算向國際民航組織提出上訴。

但不論調查結果如何，根據公約規定，ICAO最嚴重也只能暫停白俄羅斯在組織內的表決權。由於事件已由航空安全提升至重大外交議題。真正對事件具有影響力的反而集中在歐盟、北約，以至美國或俄羅斯等大國的取態，而實質的禁航令期限亦視乎各國的角力和討價還價而定，而相比起國際各自發起的經濟制裁和禁飛行動，ICAO的最終結果或許更顯得微不足道。