印巴百年衝突升級：以和止戰的「和平協議」有用嗎？

2019/03/18 徐子軒

印度與巴基斯坦近來的衝突升溫，始於2月14日在印控「喀什米爾」地區的自殺攻擊事件... — 印度與巴基斯坦近來的衝突升溫，始於2月14日在印控「喀什米爾」地區的自殺攻擊事件。圖／美聯社

西洋情人節（2月14日）當天，一部載有40多名印度軍警的巴士，在印度掌控的喀什米爾地區遭受自殺攻擊，多人傷亡。犯下這起大案的恐怖份子，據信隸屬聯合國認證的恐怖組織「穆罕默德軍」（JeM）。新德里相信JeM背後有巴基斯坦軍方的影子，因此決定對巴發動報復行動。

十多天後，印度空軍派出12架幻象2000戰機，跨境打擊位於巴基斯坦掌控的喀什米爾地區的JeM訓練營，據稱炸死了數百名恐怖份子與相關人員。伊斯蘭瑪巴德立即出面否認有任何訓練營，強調印度空軍轟炸的是森林保護區，已有十多棵松樹遭劫，因此打算向聯合國控訴印度的環境恐怖主義。

隨後，伊斯蘭瑪巴德派出F16戰機（也有一說是JF-17），跨境展開報復轟炸，與印度空軍發生空中駁火，宣稱「擊落兩架印度戰機」並俘虜駕駛員。在巴國總理伊姆蘭汗所謂的「和平姿態」（或許還有美國等壓力）下，巴基斯坦釋放了駕駛員。不過，喀什米爾邊境地區仍不時有砲擊情事，兩國都有人傷亡。

2月27日，印度與巴基斯坦之間發生「喀什米爾大空戰」。圖為巴基斯坦公布的印度戰機... — 2月27日，印度與巴基斯坦之間發生「喀什米爾大空戰」。圖為巴基斯坦公布的印度戰機殘骸。圖／美聯社

印巴在喀什米爾地區交戰並非新聞，巴國對印度採用代理人恐攻亦是家常便飯，但本次衝突升級的速度與層面均超過以往，印度空軍跨境打擊更是1971年印巴戰爭後首見，代表兩國的緊張情勢需要重新控管。

聯合國秘書長與世界各國及組織，如歐盟、中國、阿拉伯聯合大公國等，紛紛跳出來調停，敦促印巴緩解對立。巴基斯坦政府也表示，願意與印度政府進行對話，伊姆蘭汗特別強調「核武國經不起誤判」。

即便現在印巴暫停敵對行動，想要重建高峰會談，並非易事。因為自2016年巴國恐怖份子偷襲印度旁遮普省的空軍基地，造成數名士兵死傷後，雙方領袖基本上已斷絕交流；再加上巴國恐怖份子屢屢攻擊印控喀什米爾地區，更讓兩國交惡，本次印度的反擊可謂是抒發長年積怨。

且印度由於大選在即，國內民族與民粹主義聲浪高漲，總理莫迪僅聲明巴國應盡快打擊恐怖主義、印度不會再容忍，並不願立即談判。可以想見，大選之前印度政府最好的方式應是冷處理來緩和局勢，俟大選結束後再找機會和談。

即便現在印巴暫停敵對行動，想要重建高峰會談，並非易事。且印度大選在即，國內民族與... — 即便現在印巴暫停敵對行動，想要重建高峰會談，並非易事。且印度大選在即，國內民族與民粹主義聲浪高漲，總理莫迪僅聲明巴國應盡快打擊恐怖主義、印度不會再容忍，並不願立即談判。圖為此次印巴衝突後，抗議巴基斯坦情緒激昂的印度民眾。圖／路透社

假設5月國會大選過後，對巴國態度強硬、莫迪所屬的印度人民黨（BJP）選情不盡理想，而由反對黨陣營取得優勢，那麼反對陣營與國際壓力可能會迫使莫迪坐上談判桌。問題是，印巴兩國能談出甚麼結論？

鑑古知今，印巴各自建國至今逾70年，歷經大小戰役、武裝衝突難以計數，兩國也曾經締結各種協議、嘗試和解。主要有1949年為平息第一次印巴戰爭的《喀拉蚩協定》（Karachi Agreement）、1966年為平息第二次印巴戰爭的《塔什干宣言》（Tashkent Declaration）、1972年為平息第三次印巴戰爭的《西姆拉協定》（Simla Agreement）、1999年為減輕核武使用風險的《拉合爾宣言》（Lahore Declaration）。

《喀拉蚩協定》由聯合國安理會介入，為印巴兩國畫下停火線，同時也畫下主權爭議地段；《塔什干宣言》和《西姆拉協定》都是在大談和平後，要求雙方各自撤回停火線（後稱控制線，LoC）；《拉合爾宣言》更是荒謬，兩國領袖簽署後沒多久馬上爆發卡吉爾戰爭（Kargil War）。

但兩國領袖簽署《拉合爾宣言》後沒多久，馬上爆發卡吉爾戰爭（Kargil War）... — 但兩國領袖簽署《拉合爾宣言》後沒多久，馬上爆發卡吉爾戰爭（Kargil War）。圖為印度軍的大砲遭巴國擊中燃火。圖／美聯社

要衡量一項和平協議有沒有效用，最直接明瞭的標準就是它能不能帶來日後的和平。就此點而言，上述印巴的協定與宣言多不及格，只能說是暫時休戰，為日後的衝突累積更多能量。

如果這些協定都未能阻止下一次戰爭，被視為是失敗的和平協議，那麼印巴有沒有成功的和平協議呢？答案是有的，目前仍存在未受破壞的協議，如1960年的《印度河水條約》（IWT）、1991年的《無核攻擊協定》（Non-nuclear aggression agreement）、1992年的《化學武器協定》（Agreement on Chemical Weapons）等。

IWT旨在劃定兩國就印度河流域使用的權利與義務，由「世界銀行」介入並協助締約。莫迪政府曾因2016年空軍基地被襲事件，威脅要阻斷供給巴國的印度河水，卻始終未付諸實行。本次恐攻後，莫迪政府也發布暫停將其水份額流入巴國的計畫，但這只是為滿足國內輿論，其實並未超過IWT規定的範圍。

至於《無核攻擊協定》的結果很清楚，迄今印巴沒有動用核武攻擊對方。原因很簡單，兩國都擁有核武相互保證毀滅的能力，只要任何一方輕舉妄動，南亞次大陸的主要城市會在幾分鐘內化為灰燼；《化學武器協定》大抵如此，只是多了不發展或擁有化武的條文，且印巴都是《禁止化武公約》（CWC）成員，較無違約疑慮。

比較之後即可明白，協定成功與否跟許多因素相關。以協定本體來說，越是具合法性且具可操作功能，越能維持長久。無論是河水共享、核武與化武管制，基本上都符合印巴絕大多數人民的利益，也附有相關的履約措施，像是IWT仲裁委員會、固定交換軍民核設備資料等，使兩國的政客更有意願遵守協定。

相反地，夸言促進友好關係、同意不干涉內政、遵守《聯合國憲章》的《塔什干》、《西姆拉》等協議聲明，由於太過空泛且缺乏具體制裁機制，可說是政客為了政治利益而粉飾喀什米爾的太平之作。最明顯證據的即是LoC因戰爭勝負更改，逐漸形成對印度較有利的狀態；像是在卡吉爾戰爭中，印度驅離了被巴國進佔的爭議地，擊退巴國軍隊後，印度宣稱已有效控制斯里納加（Srinagar）到列城（Leh）的領土。但若又有新戰爭發生，不排除LoC再度出現變化。

會有這種不堪一擊的和平，其實就是涉及喀什米爾的主權爭議，從根本上制約著兩國。領袖在高峰會時可以笑談和平，但落實於細節，哪怕是一平方公尺的土地，只要大多數人民覺得劃界不公，印巴民選政府也經不起出賣主權的質疑而垮台，協定隨時會破局。

種種和平協議太過空泛且缺乏具體制裁機制，可說是政客為了政治利益而粉飾喀什米爾的太... — 種種和平協議太過空泛且缺乏具體制裁機制，可說是政客為了政治利益而粉飾喀什米爾的太平之作。圖為1965年第二次印巴衝突，一名印度士兵領著兩名被俘虜的巴基斯坦軍人；同年9月，印巴在聯合國調停下停火。圖／美聯社

當雙方互信程度極低又彼此敵視的狀況下，和平協議無法解決歷史遺留的領土爭議與國家認同。再者，恐怖主義的參與，帶來更多仇恨，當和平協議連象徵意義都不復存時，領袖也就沒有見面的必要，這便是為何近年來印巴無法達成任何協議、亦斷絕熱線溝通的原因。

最新消息指出，在國際壓力下，伊姆蘭汗表態鎮壓國內極端組織、不容許對外恐攻。但新德里與多數的觀察家都認為，伊姆蘭汗此舉便如同過去巴國前總理謝里夫的保證，只是虛應故事——伊斯蘭瑪巴德真正的決策者是龐大的軍情勢力，它們不會輕易放棄藉用恐怖份子對印度進行聖戰的不對稱優勢。

甚至連取消軍援、抱怨巴國維護恐怖份子的川普政府，也沒真正想和巴國軍方決裂。因為美國仍需要巴基斯坦在南亞的協助，像是通過巴基斯坦，為阿富汗政府軍隊提供武器、與阿富汗塔利班交涉，以完成相關協議等。這就注定巴國難以與恐怖份子斷絕關係，恐怖主義早就是其對外政策的重要槓桿。

另一方面，來自巴國的恐攻給予新德里藉口，得以逐步軍事化喀什米爾地區，打擊當地的異議份子與人權活動。越來越多的印度軍隊與宵禁，使喀什米爾人的生活受到影響，對印度的反感日增。比起被印度統治，他們或許更想與巴基斯坦合併或獨立，不只是因為該地區多數居民屬於穆斯林，更由於BJP上台後，傾向印度教至上主義，逐步收緊對當地的控制。遇有抗議，印軍往往以叛亂份子名義鎮壓，形成對抗的惡性循環。

之後若出現和談，劇本不難想像。印度方面，可能會要求逮捕JeM相關份子，並移交印度受審；巴基斯坦方面，則會要求調查印度軍隊在喀什米爾的侵犯人權行為，但這些都是老調重彈，想達成具體協議極難，最終可能還是會懸而未決、不歡而散。

無論如何，印巴在和戰之間，仍帶給世人珍貴的經驗。它告誡著有志於和平協議者，不是簽署充滿和平文字的協議後，從此再無戰事。而是要在對等條件下，如核武相互保證毀滅、或是公平互惠，如共享水文資源，和平才有可能達成。