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印巴百年衝突升級:以和止戰的「和平協議」有用嗎?

2019/03/18 徐子軒

印度與巴基斯坦近來的衝突升溫,始於2月14日在印控「喀什米爾」地區的自殺攻擊事件...
印度與巴基斯坦近來的衝突升溫,始於2月14日在印控「喀什米爾」地區的自殺攻擊事件。 圖/美聯社

西洋情人節(2月14日)當天,一部載有40多名印度軍警的巴士,在印度掌控的喀什米爾地區遭受自殺攻擊,多人傷亡。犯下這起大案的恐怖份子,據信隸屬聯合國認證的恐怖組織「穆罕默德軍」(JeM)。新德里相信JeM背後有巴基斯坦軍方的影子,因此決定對巴發動報復行動。

十多天後,印度空軍派出12架幻象2000戰機,跨境打擊位於巴基斯坦掌控的喀什米爾地區的JeM訓練營,據稱炸死了數百名恐怖份子與相關人員。伊斯蘭瑪巴德立即出面否認有任何訓練營,強調印度空軍轟炸的是森林保護區,已有十多棵松樹遭劫,因此打算向聯合國控訴印度的環境恐怖主義。

隨後,伊斯蘭瑪巴德派出F16戰機(也有一說是JF-17),跨境展開報復轟炸,與印度空軍發生空中駁火,宣稱「擊落兩架印度戰機」並俘虜駕駛員。在巴國總理伊姆蘭汗所謂的「和平姿態」(或許還有美國等壓力)下,巴基斯坦釋放了駕駛員。不過,喀什米爾邊境地區仍不時有砲擊情事,兩國都有人傷亡。

2月27日,印度與巴基斯坦之間發生「喀什米爾大空戰」。圖為巴基斯坦公布的印度戰機...
2月27日,印度與巴基斯坦之間發生「喀什米爾大空戰」。圖為巴基斯坦公布的印度戰機殘骸。 圖/美聯社

印巴在喀什米爾地區交戰並非新聞,巴國對印度採用代理人恐攻亦是家常便飯,但本次衝突升級的速度與層面均超過以往,印度空軍跨境打擊更是1971年印巴戰爭後首見,代表兩國的緊張情勢需要重新控管。

聯合國秘書長與世界各國及組織,如歐盟、中國、阿拉伯聯合大公國等,紛紛跳出來調停,敦促印巴緩解對立。巴基斯坦政府也表示,願意與印度政府進行對話,伊姆蘭汗特別強調「核武國經不起誤判」。

即便現在印巴暫停敵對行動,想要重建高峰會談,並非易事。因為自2016年巴國恐怖份子偷襲印度旁遮普省的空軍基地,造成數名士兵死傷後,雙方領袖基本上已斷絕交流;再加上巴國恐怖份子屢屢攻擊印控喀什米爾地區,更讓兩國交惡,本次印度的反擊可謂是抒發長年積怨。

且印度由於大選在即,國內民族與民粹主義聲浪高漲,總理莫迪僅聲明巴國應盡快打擊恐怖主義、印度不會再容忍,並不願立即談判。可以想見,大選之前印度政府最好的方式應是冷處理來緩和局勢,俟大選結束後再找機會和談。

即便現在印巴暫停敵對行動,想要重建高峰會談,並非易事。且印度大選在即,國內民族與...
即便現在印巴暫停敵對行動,想要重建高峰會談,並非易事。且印度大選在即,國內民族與民粹主義聲浪高漲,總理莫迪僅聲明巴國應盡快打擊恐怖主義、印度不會再容忍,並不願立即談判。圖為此次印巴衝突後,抗議巴基斯坦情緒激昂的印度民眾。 圖/路透社

假設5月國會大選過後,對巴國態度強硬、莫迪所屬的印度人民黨(BJP)選情不盡理想,而由反對黨陣營取得優勢,那麼反對陣營與國際壓力可能會迫使莫迪坐上談判桌。問題是,印巴兩國能談出甚麼結論?

鑑古知今,印巴各自建國至今逾70年,歷經大小戰役、武裝衝突難以計數,兩國也曾經締結各種協議、嘗試和解。主要有1949年為平息第一次印巴戰爭的《喀拉蚩協定》(Karachi Agreement)、1966年為平息第二次印巴戰爭的《塔什干宣言》(Tashkent Declaration)、1972年為平息第三次印巴戰爭的《西姆拉協定》(Simla Agreement)、1999年為減輕核武使用風險的《拉合爾宣言》(Lahore Declaration)。

《喀拉蚩協定》由聯合國安理會介入,為印巴兩國畫下停火線,同時也畫下主權爭議地段;《塔什干宣言》和《西姆拉協定》都是在大談和平後,要求雙方各自撤回停火線(後稱控制線,LoC);《拉合爾宣言》更是荒謬,兩國領袖簽署後沒多久馬上爆發卡吉爾戰爭(Kargil War)。

印巴各自建國至今逾70年,歷經大小戰役、武裝衝突難以計數,兩國也曾經締結各種協議...
印巴各自建國至今逾70年,歷經大小戰役、武裝衝突難以計數,兩國也曾經締結各種協議、嘗試和解。圖為1999年,時任巴基斯坦總理的謝里夫(Nawaz Sharif,左)與印度總理瓦巴依(Atal Behari Vajpayee,右),簽署減輕核武使用風險的《拉合爾宣言》(Lahore Declaration)。 圖/法新社

但兩國領袖簽署《拉合爾宣言》後沒多久,馬上爆發卡吉爾戰爭(Kargil War)...
但兩國領袖簽署《拉合爾宣言》後沒多久,馬上爆發卡吉爾戰爭(Kargil War)。圖為印度軍的大砲遭巴國擊中燃火。 圖/美聯社

要衡量一項和平協議有沒有效用,最直接明瞭的標準就是它能不能帶來日後的和平。就此點而言,上述印巴的協定與宣言多不及格,只能說是暫時休戰,為日後的衝突累積更多能量。

如果這些協定都未能阻止下一次戰爭,被視為是失敗的和平協議,那麼印巴有沒有成功的和平協議呢?答案是有的,目前仍存在未受破壞的協議,如1960年的《印度河水條約》(IWT)、1991年的《無核攻擊協定》(Non-nuclear aggression agreement)、1992年的《化學武器協定》(Agreement on Chemical Weapons)等。

IWT旨在劃定兩國就印度河流域使用的權利與義務,由「世界銀行」介入並協助締約。莫迪政府曾因2016年空軍基地被襲事件,威脅要阻斷供給巴國的印度河水,卻始終未付諸實行。本次恐攻後,莫迪政府也發布暫停將其水份額流入巴國的計畫,但這只是為滿足國內輿論,其實並未超過IWT規定的範圍。

至於《無核攻擊協定》的結果很清楚,迄今印巴沒有動用核武攻擊對方。原因很簡單,兩國都擁有核武相互保證毀滅的能力,只要任何一方輕舉妄動,南亞次大陸的主要城市會在幾分鐘內化為灰燼;《化學武器協定》大抵如此,只是多了不發展或擁有化武的條文,且印巴都是《禁止化武公約》(CWC)成員,較無違約疑慮。

迄今印巴沒有動用核武攻擊對方。原因很簡單,兩國都擁有核武相互保證毀滅的能力,只要...
迄今印巴沒有動用核武攻擊對方。原因很簡單,兩國都擁有核武相互保證毀滅的能力,只要任何一方輕舉妄動,南亞次大陸的主要城市會在幾分鐘內化為灰燼。圖為巴基斯坦開發的「沙欣3型」(Shaheen-III)導彈,可攜帶核彈頭。 圖/美聯社

比較之後即可明白,協定成功與否跟許多因素相關。以協定本體來說,越是具合法性且具可操作功能,越能維持長久。無論是河水共享、核武與化武管制,基本上都符合印巴絕大多數人民的利益,也附有相關的履約措施,像是IWT仲裁委員會、固定交換軍民核設備資料等,使兩國的政客更有意願遵守協定。

相反地,夸言促進友好關係、同意不干涉內政、遵守《聯合國憲章》的《塔什干》、《西姆拉》等協議聲明,由於太過空泛且缺乏具體制裁機制,可說是政客為了政治利益而粉飾喀什米爾的太平之作。最明顯證據的即是LoC因戰爭勝負更改,逐漸形成對印度較有利的狀態;像是在卡吉爾戰爭中,印度驅離了被巴國進佔的爭議地,擊退巴國軍隊後,印度宣稱已有效控制斯里納加(Srinagar)到列城(Leh)的領土。但若又有新戰爭發生,不排除LoC再度出現變化。

會有這種不堪一擊的和平,其實就是涉及喀什米爾的主權爭議,從根本上制約著兩國。領袖在高峰會時可以笑談和平,但落實於細節,哪怕是一平方公尺的土地,只要大多數人民覺得劃界不公,印巴民選政府也經不起出賣主權的質疑而垮台,協定隨時會破局。

喀什米爾的主權爭議,從根本上制約著兩國。領袖在高峰會時可以笑談和平,但落實於細節...
喀什米爾的主權爭議,從根本上制約著兩國。領袖在高峰會時可以笑談和平,但落實於細節,哪怕是一平方公尺的土地,只要大多數人民覺得劃界不公,印巴民選政府也經不起出賣主權的質疑而垮台,協定隨時會破局。圖為存在主權爭議的喀什米爾地區地圖;紅線內的綠色部分與橘色部分,主要分別為巴基斯坦以及印度實質掌控的地區。 圖/維基共享

種種和平協議太過空泛且缺乏具體制裁機制,可說是政客為了政治利益而粉飾喀什米爾的太...
種種和平協議太過空泛且缺乏具體制裁機制,可說是政客為了政治利益而粉飾喀什米爾的太平之作。圖為1965年第二次印巴衝突,一名印度士兵領著兩名被俘虜的巴基斯坦軍人;同年9月,印巴在聯合國調停下停火。 圖/美聯社

當雙方互信程度極低又彼此敵視的狀況下,和平協議無法解決歷史遺留的領土爭議與國家認同。再者,恐怖主義的參與,帶來更多仇恨,當和平協議連象徵意義都不復存時,領袖也就沒有見面的必要,這便是為何近年來印巴無法達成任何協議、亦斷絕熱線溝通的原因。

最新消息指出,在國際壓力下,伊姆蘭汗表態鎮壓國內極端組織、不容許對外恐攻。但新德里與多數的觀察家都認為,伊姆蘭汗此舉便如同過去巴國前總理謝里夫的保證,只是虛應故事——伊斯蘭瑪巴德真正的決策者是龐大的軍情勢力,它們不會輕易放棄藉用恐怖份子對印度進行聖戰的不對稱優勢

甚至連取消軍援、抱怨巴國維護恐怖份子的川普政府,也沒真正想和巴國軍方決裂。因為美國仍需要巴基斯坦在南亞的協助,像是通過巴基斯坦,為阿富汗政府軍隊提供武器、與阿富汗塔利班交涉,以完成相關協議等。這就注定巴國難以與恐怖份子斷絕關係,恐怖主義早就是其對外政策的重要槓桿

在國際壓力下,伊姆蘭汗表態鎮壓國內極端組織、不容許對外恐攻。但新德里與多數的觀察...
在國際壓力下,伊姆蘭汗表態鎮壓國內極端組織、不容許對外恐攻。但新德里與多數的觀察家都認為,這只是虛應故事——伊斯蘭瑪巴德真正的決策者是龐大的軍情勢力,它們不會輕易放棄藉用恐怖份子對印度進行聖戰的不對稱優勢。圖為印度民眾抗議並指控巴基斯坦恐怖主義以及伊姆蘭汗的縱容。 圖/美聯社

另一方面,來自巴國的恐攻給予新德里藉口,得以逐步軍事化喀什米爾地區,打擊當地的異議份子與人權活動。越來越多的印度軍隊與宵禁,使喀什米爾人的生活受到影響,對印度的反感日增。比起被印度統治,他們或許更想與巴基斯坦合併或獨立,不只是因為該地區多數居民屬於穆斯林,更由於BJP上台後,傾向印度教至上主義,逐步收緊對當地的控制。遇有抗議,印軍往往以叛亂份子名義鎮壓,形成對抗的惡性循環。

之後若出現和談,劇本不難想像。印度方面,可能會要求逮捕JeM相關份子,並移交印度受審;巴基斯坦方面,則會要求調查印度軍隊在喀什米爾的侵犯人權行為,但這些都是老調重彈,想達成具體協議極難,最終可能還是會懸而未決、不歡而散。

無論如何,印巴在和戰之間,仍帶給世人珍貴的經驗。它告誡著有志於和平協議者,不是簽署充滿和平文字的協議後,從此再無戰事。而是要在對等條件下,如核武相互保證毀滅、或是公平互惠,如共享水文資源,和平才有可能達成。

巴國的恐攻給予新德里藉口,逐步軍事化喀什米爾地區,越來越多的喀什米爾人對印度反感...
巴國的恐攻給予新德里藉口,逐步軍事化喀什米爾地區,越來越多的喀什米爾人對印度反感日增。無論如何,印巴在和戰之間,告誡著有志於和平協議者,不是簽署充滿和平文字的協議後,從此再無戰事。圖為2016年斯里納加反印抗議中的印度警察。 圖/路透社


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