重劃巴爾幹（下）：種族火藥庫裡的和平之鑰？

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兩百年前，為了解決拿破崙戰爭後的殘局，反法同盟在奧地利維也納召開和會。當時擔任維也納外相的梅特涅（Klemens von Metternich），以他長袖善舞的手腕，以領土補償與恢復原則滿足各國需求，就此展開歐洲權力平衡的新頁，史稱「歐洲協調」，也被稱之為「梅特涅體系」（Metternich system）。

當然，領土劃分永遠都是幾家歡樂幾家愁，像是波蘭就相當不滿被奧俄普瓜分。但奧英俄普四大國透過強勢力量，掌握著歐洲的命運，其餘小國暫時無力抵抗。

兩百年後，主要強權都已「化敵為友」，大國協調也變成共識決。如今剛好輪到奧地利擔任歐盟理事會（European Council）輪值主席，甫上任沒多久的總理庫爾茨（Sebastian Kurz）似乎頗有前人遺風，企圖促進歐洲統合。

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目前等待加入歐盟的隊伍裡，大多都是巴爾幹半島國家。由於此區域與奧地利淵源甚深，庫爾茨也希望在有限的輪值任期內，盡量協助西巴爾幹半島六國（Western Balkans 6）入盟。

首先，庫爾茨面對的問題，便是塞爾維亞與科索沃的領土調整。他曾表示，很難想像交換領土會改善任何事情，也強調若在戰爭結束多年後改變邊界，區域可能變得更不穩；德國梅克爾總理看法大致相同，她主張，各國已建立完整且不可侵犯的領土，因此反對巴爾幹國家邊界的任何改變，多數歐盟成員國亦都附和。

這似乎與執委會（European Commision）的觀點有些不同。出身奧地利的睦鄰及擴大談判專員哈恩（Johannes Hahn）認為，塞科兩國的換地協議有助於巴爾幹和平，重點在於這個量身訂作的方案，不應被當成其他國家的範本；出身義大利的外交與安全政策高級代表墨格里尼（Federica Mogherini）更表示，只要避免建立種族單一國家，她贊成兩國交換領土，且無論塞科怎麼談，符合國際法就能得到支持。

那麼，為何成員國與執委會的態度不同？塞科兩國領土交換又會引起甚麼效應？

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以庫爾茨等歐盟領袖的思維觀之，是基於現實主義的理想表述。他們擔心的是，如果塞科兩國開了先例，其他國家也會出現連鎖效應，像是波士尼亞與赫塞哥維納內部的塞族共和國（Republika Srpska）、馬其頓境內阿爾巴尼亞人佔多數的西北部等。一旦他們的要求未能被滿足，就有可能引發暴力事件。

為了防微杜漸，歐盟領袖們認為，必須反對塞科交換領土。兩國最好的方式就是透過談判相互諒解，科索沃應盡快讓北部塞族成立自治區、塞爾維亞應盡快承認科索沃為獨立國家，如此便沒有問題。

執委會的外交官員由於親臨談判前線，則是秉持著理想主義的現實表述。他們很清楚地知道，國家不應建立在單一民族的基礎上，而應建立在民主主義的原則上，諸如公民平等、宗教自由等。塞科兩國若能提出符合歐盟價值觀和國際法的協議，就不應反對這種積極的發展。

但依目前的狀況，塞科兩國的僵局並沒有隨著時間過去而被打破，反而越來越僵，想入盟遙遙無期。不斷延長的談判，只會加深塞爾維亞與歐盟的分歧，連帶使科索沃的內部治理更加困難。唯有兩國關係正常化，政治緊張局勢才能有效紓解。

說來說去，讓眾人相持不下的焦點，仍是困擾著巴爾幹數世紀的老問題——種族。

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歐洲沒有忘記二十多年前那場南斯拉夫的血腥內戰，比起打造純粹的民族國家，德國等歐盟老會員更希望巴爾幹國家能記得分離主義與種族主義帶來的傷痛。若塞科等國想成為歐盟合格的會員國，應該學著尊重少數民族，而不是沿著民族線重新劃分邊界。

此外，也有論者從地緣政治角度著手，擔心塞科交換土地，會促使「大塞爾維亞」與「大阿爾巴尼亞」的觀念勃興。前者指的是以塞族為中心立國的意識型態，它可能來自於14世紀塞爾維亞王國的歷史榮耀，因此主張大塞爾維亞必須恢復古代的領土範圍，包括現在的克羅埃西亞、波赫、蒙特內哥羅、馬其頓，甚至東南歐等地。

後者則是在19世紀，阿爾巴尼亞人為脫離鄂圖曼土耳其帝國、法西斯義大利等外來政權，所培養出的民族獨立思潮。後來轉變為統合現今阿爾巴尼亞、科索沃、馬其頓等地的阿爾巴尼亞族，也是對大塞爾維亞觀的反制。

論者認為，無論是哪種「大」，只要淪為單一民族主義，就有讓巴爾幹再度成為火藥庫的風險。像是科索沃的民族自決黨派提倡與阿爾巴尼亞結盟，便可能激怒北科索沃與普里什蒂納（Prishtina，科國首都）分道揚鑣；波赫的塞族共和國曾在數年前舉辦公投，決定是否慶祝自己的國慶日，結果顯示有9成以上贊成，卻被憲法法庭裁定違法。

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各地的民族主義與民粹浪潮強化了憂心者的印象，自然會反對塞科交換土地。事實上，這些憂心有部分屬於多慮，因為這可以透過適當的管控來弭平紛爭。例如，去年科索沃與蒙特內羅達成邊界劃定協議，便是歐盟以簽證自由化——也就是允許科索沃公民在歐盟區自由旅行——相誘，促使科索沃同意。

然而當時科國反對黨大為不滿，宣稱劃界導致領土損失，當時的執政聯盟不為所動，在煙霧彈襲擊議會與街頭抗議都無效後，反對黨發起不信任案成功倒閣。在後來繼位的總理哈拉迪納伊（Ramush Haradinaj）重新檢討劃界案、總統塔奇（Hashim Thaçi）也承諾與蒙國共組邊界調查小組，必要時會糾正錯誤，瓦解反對勢力之下，才終於通過了邊界協議。

換言之，邊界劃分並非不可能，問題在於符合民主程序。

主導領土修正的塞國總統武契奇（Aleksandar Vučić）與科國總統塔奇，目前正面臨國內政治的撻伐，也希望能得到外部力量支持。在德奧等歐盟成員均表示反對後，武塔兩人把希望寄託在美國與法國，特別是前者，有能力將布魯塞爾、貝爾格萊德和普里什蒂納三方帶入領土協議。

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對此，美國的態度比德奧等國較為開放。國家安全顧問波頓（John Bolton）已表示，如果塞科能共同商定並達成協議，美國無疑會支持。有了喜愛做交易的川普政府默許背書，塞科兩國也會有較大的槓桿施力點，但重點還是在於塔奇與武契奇能否提出讓大多數人心服口服的方案。若只是強推傳統的種族劃界，可以想見國內外反對的聲音將會壓倒兩人，更不利於未來的發展。

進一步而言，歐美主導後南斯拉夫政局多年，又力保科索沃建國，塞爾維亞顯然是巴爾幹最大的輸家。歐盟希望塞國可循兩德模式承認科索沃，但兩德花了二十多年、兩韓則花了三十多年，塞國沒有這麼多時間可浪費，必須爭取在下一個審查期限內入盟。

因此，領土互換可視為是兩國關係正常化的里程碑，一方面塞國既可避開承認問題，又可完成對歐盟的承諾。另一方面科索沃則可與塞國和解，讓塞國放棄阻礙科索沃入聯，也才有希望擺脫歐盟的監管，成為正常國家。

兩百年前歐洲協調體系不公平的領土劃分，只維持三十多年的和平，就被民族自決的革命風潮所吞噬。兩百年後的今日，巴爾幹雖不至於再現大規模的戰亂，但少數因不符合民主原則而生的暴力卻不可不防。歐盟協調體系今日肩負著更大責任，應協助塞科兩國提出具創意又可持續的方案。

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