搶救農業大作戰：從戴高樂到馬克宏，法國的農業改革路

2018/04/24 The Glocal

文／尹子軒（The Glocal副總編輯）

法國總統 馬克宏開始一步步履行他政綱中所提及的改革，日前也正式向失去活力、效率低下、説客集團卻依舊頑固的農業動刀——將法國自歐盟預算中，獲得的部分農業資金援助，從「直接付給農民」改為「投資發展」產業生態和活力。

曾經領銜歐洲的法國農業，以及其背後的利益集團，是戰後以來每一位法國領導人都極爲重視，甚至忌憚的；甚至，歐盟政策從60年代《羅馬條約》生效後，便一直被極重農業的法國牽著走——「歐盟共同農業政策」（CAP）中的農業補貼，一度佔歐盟的預算高達7成以上。

今日馬克宏的動作雖然將迎來極大阻力，但是改革這個效率低下、失去了歐盟限額保護便一蹶不振的農業經濟，明顯是法國和歐盟邁向新紀元的必經之路。

對歐盟而言，川普時代的美國霸權不再，且逐漸向保護主義傾斜，共同防禦以及教育開支的重要性於是開始超越農業，歐盟對於農業一直以來的過分保護也必須迎來轉型。在新的「7年歐盟預算」，歷史性地增加至全歐盟27國GDP的1.3%之下，馬克宏改革農業，除了可以加固法國以至歐元區經濟復蘇的前景，也間接讓歐盟能騰出經濟整合轉型所需要的資源。

▌共同農業政策：戴高樂最大政治遺產之一

早在1957年，比利時、荷蘭、法國、前西德、義大利和盧森堡等6國簽訂《羅馬條約》，草創歐盟前身——歐洲經濟共同體（EEC）——時，共同農業政策便已經有它的雛形。

當時訂立條約意在幫助尚在戰後重建、物資短缺的歐洲，重新建立穩定的糧食供給。故此，共同農業政策這套經濟政策，對於農民資源的配給極爲慷概，背後有著更深一層的汎歐戰略意義。

當然，除了符合歐盟的戰略性之外，更重要的是法國怎麼將自己農業經濟至上的方針「上載」到歐洲——60年代的法國，超過5分之1的勞動人口都從事農業，而當時的CAP，以EEC其他國家的資源補貼法國（以及當時同樣以農產品價格低廉著稱的荷蘭），使農產品價格維持高水平，本質上是一個極為保護主義的條款。

可以説，沒有共同農業政策保護法國的農業作爲交換條件，戴高樂總統根本不可能開放法國市場給其他的共同體國家——尤其是工業強盛的西德——今日的歐盟共同市場也就無從談起。

1965年戰後重建大致完成，食物供給已趨穩定，為了省下CAP佔的大筆預算，當時的歐盟執委會曾提出改革CAP：資金來源應該透過落實全歐洲共同體的農產品單一市場，由其對外徵收的關稅來支持。

這個建議，再加上當時的執委會期望設立「資格多數表決制」（Qualified Majority Voting）等加强歐洲整合的措施，令戴高樂不惜杯葛所有的歐洲經濟共同體會議將近一年，造成了所謂的「空凳危機」。因為倘若歐洲農產品市場單一化、貿易障礙被移除，那麼價格將會下降，法國收到的直接補貼也會大幅減少。最後，改革無疾而終，法國農業對於巴黎當局，乃至於歐洲政治的影響力，可見一斑。

沒有共同農業政策保護法國的農業作爲交換條件，戴高樂總統根本不可能開放法國市場給其... — 沒有共同農業政策保護法國的農業作爲交換條件，戴高樂總統根本不可能開放法國市場給其他的共同體國家——尤其是工業強盛的西德——今日的歐盟共同市場也就無從談起。圖為1963年的西德總理艾德諾（中）與戴高樂（右）。1963年《艾麗榭條約》（Élysée Treaty）圖／法新社

▌無法走出溫室的法國農業

戴高樂將軍為法國帶來的CAP，隨著歐盟單一市場發展、法國農業出產者的説客集團影響，以及歐盟本身多次的改革，在近代成爲了一個對外向農業進口產品徵收關稅、對内向農業出口品提供大量援助、保障價格的「保護傘系統」。

但長久以來的保護政策，卻加深了法國農業對於補助和政策的依賴，最終導致今日法國農業效率低落，基層農民無法在國際市場競爭，然後更加倍要求補助的惡性循環。

在强大的農業説客集團——尤其是來自法國的團體——影響下，歐盟農業及漁業評議會（AGRIFISH）很快便將共同農業政策變成一個幾乎保證會生產過剩的怪物。80年代，歐盟農業最大的問題早已由戰後的稀缺，變成了極度的生產過剩；「奶酪山」和「牛奶湖」等今日聽起來像都市傳說的故事，絕大部分都是由於CAP對農產品的保証價格所引起。

在過時的制度下，歐盟預算很大一部分都被用在購買農產品，以保證價格並處理這些多餘的產能。在1985年，農業支出來到最高點，高達全歐盟預算的73%。90年代至21世紀初的幾次CAP改革，一步步地將歐盟在農業上補助的角色，從控制價格以及產量方面，轉移到基於可持續發展性和創新等標準，針對性地支持生產者，以提高效率。可惜，法國的農業界對此極爲水土不服。

法國農民在缺乏減低生產成本的意願和科研支持下，產能過剩的問題，只能靠威嚇巴黎以爭取補助，苟延殘喘。尤其是在奶類產品，在產額限制下的保證價格一步步被廢除，並在2015年徹底消失，近10年惹來法國奶農的抗議聲浪，他們一直別具創意的抗議方式可以説是巴黎當局一大頭痛的來源。