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鋼鐵世界大戰(中):打一場華麗的關稅包圍戰

2018/04/11 倪世傑

聲稱要解決中國鋼鋁「產能過剩」的問題,甚至將層級拉高至「國家安全」,用關稅築起一...
聲稱要解決中國鋼鋁「產能過剩」的問題,甚至將層級拉高至「國家安全」,用關稅築起一道川普的護國高牆。 圖/美聯社

▌前篇:〈鋼鐵世界大戰(上):中國害死了「美國製造」?〉

2018年3月,向來高舉保護主義大旗的川普,終於打響美中貿易戰第一記鳴槍。上個月8日,川普正式簽署行政命令,宣布對進口的鋼鐵和鋁產品,分別徵收25%和10%的關稅,聲稱要解決中國鋼鋁「產能過剩」的問題,甚至將層級拉高至「國家安全」,用關稅築起一道川普的護國高牆。但事實上,動用保護主義的關稅制裁,在美國確有歷史脈絡。

用高關稅手段保護國內幼稚產業的政治經濟學理論,最為人所知的莫過於德國經濟學大師李斯特(Friedrich List)。其所著的《政治經濟學的國民體系》一書中提出,工業落後國家需要實行保護關稅以發展產業資本。

李斯特的思想並非排拒自由貿易,他最終的目的也是推動自由貿易,但必須先透過保護主義在國內養精蓄銳,將國內的生產力發展起來,才有本錢在自由貿易競爭下的國際市場中存活。而這或許與李斯特於1820年後移居美國的經驗有關。

用高關稅手段保護國內幼稚產業的政治經濟學理論,最為人所知的莫過於李斯特(圖)。 ...
用高關稅手段保護國內幼稚產業的政治經濟學理論,最為人所知的莫過於李斯特(圖)。 圖/維基共享

▌保護主義在美國:源遠流長

美國開國的那群菁英,多多少少都抱有這種「超趕帝英」的政策方針——以保護主義對抗敵對的英國商品傾銷。如同美國知名金融律師李喀斯(James G. Rickards)所說

關稅之於美國,就像是美國之於蘋果派一般自然。

華盛頓傑佛遜傑克森(Andrew Jackson),再到之後的林肯總統,毫無例外。

攤開美國歷史,自1776年獨立戰爭建國以來,一直到關稅暨貿易總協定(GATT)成立這段期間,在這170餘年間,美國絕大多數時間內實行的是保護主義的貿易政策。在這當中,最引人物議者,無非是《斯姆特–霍利關稅法》。

論者常謂,斯姆特–霍利關稅法造成了經濟大蕭條。但從時間軸的角度出發,可能並非如此。

論者常謂,斯姆特–霍利關稅法造成了經濟大蕭條。但從時間軸的角度出發,可能並非如此...
論者常謂,斯姆特–霍利關稅法造成了經濟大蕭條。但從時間軸的角度出發,可能並非如此。 圖/美聯社

該法案是在1928年提出,但是美國參議院直到1929年5月才通過該法,胡佛總統遲至1930年6月才簽署公佈施行。但是美國股市崩盤的時間在1929年10月的「黑色星期一」。因此,論者常將大蕭條歸因於斯姆特–霍利關稅法是存有相當大的疑問的。

彼得森國際經濟研究所(PIIE)的布朗(Chad P. Brown)與厄文(Douglas A. Irwin)兩位研究員就直指,「斯姆特–霍利關稅法並未造成大蕭條」。美國平均進口關稅在該法案簽署後,固然從38%上漲到45%。然而,在這之前的8個月,美國股市已經崩盤,大蕭條已經是進行式了。

而美國當時的經濟景氣之所以乏力,主要原因在於,當時的政府篤守古典主義經濟學讓市場自由調節的教條,造成嚴重的通貨緊縮問題,使得經濟嚴重收縮而難以回天。直到羅斯福總統發動新政後,採取具有凱恩斯主義內涵的需求面經濟學,情勢才有所好轉。換言之,美國宣揚並遵循的自由貿易,與「美利堅治世」(Pax Americana)的時代高度重疊。

著有《大緊縮:人類史上最危險的觀念》的布萊思(Mark Blyth)教授,在去年川普就任美國總統時便表示,川普希望做的是「把資本成批成批的帶回美國」。

當一家企業為了降低成本而赴境外設廠,其它企業如果不跟進的話,顯然就失去了成本的優勢而注定被淘汰。因此,資本個體的理性,加總起來就構成了美國當前製造業投資與就業的集體性災難。而川普欲透過保護關稅,把資本帶回美國,讓美國藍領勞工有工作可作,有現金可供消費,捧回一個勞資雙方都能接受的資本主義黃金年代。

當一家企業為了降低成本而赴境外設廠,其它企業如果不跟進的話,顯然就失去了成本的優...
當一家企業為了降低成本而赴境外設廠,其它企業如果不跟進的話,顯然就失去了成本的優勢而注定被淘汰。 圖/法新社

川普的政策獲得了來自過去親民主黨陣營的支持。在美國商務部於今年元月11日正式提交「232鋼鐵國安調查報告」給川普總統後,關注社會財富分配、具有凱因斯主義傾向的經濟政策研究所(Economic Policy Institute),在隨即發佈的新聞稿中,從公平貿易、抑制全球鋼鐵與鋁生產過剩、挽救美國金屬製造業以及勞工工作機會的角度,對商務部提出的開徵高額關稅政策表達支持之意。

而在國會共和黨人於三月初對川普提出的關稅戰方案嗤之以鼻的同時,過去民主黨的鐵桿支持者、美國最大的工會——勞聯–產聯(AFL-CIO)則是公開支持川普政府增加鋁與鋼鐵關稅的政策。勞聯–產聯主席川卡(Richard Trumka)在聲明中是這麼說的:

許多年以來,我們都呼籲應該要關注那些以掠奪手段出口鋼材的國家。這些行徑不僅傷害了美國勞動民眾,也欺騙了那些在美國生產的企業。我們今天為行政當局解決這項問題的舉措鼓掌。

川卡在3月19日於《華盛頓郵報》的投書中繼續批判華爾街,認為他們就是透過企業海外投資而養得肥吱吱的一群人,也無怪乎面對川普政府發動貿易戰時一片哀鴻遍野。而川卡與川普政府口徑一致,將鋼與鋁的關稅問題提昇到「國家安全」的高度。

「許多年以來,我們都呼籲應該要關注那些以掠奪手段出口鋼材的國家。這些行徑不僅傷害...
「許多年以來,我們都呼籲應該要關注那些以掠奪手段出口鋼材的國家。這些行徑不僅傷害了美國勞動民眾,也欺騙了那些在美國生產的企業。」 圖/法新社

▌貿易與國家安全:誰說了算?

主張自由貿易的世界貿易組織(WTO)確實允許一個國家以關稅作為手段。這包括面對貿易夥伴不公平的貿易競爭、貿易夥伴在許多進口商品項目,設置相對本國較高的關稅,同時也包括一些例外的狀況,像是WTO規範中的「安全例外」——當一個國家出於國家安全的考量,對其他相關締約方不履行WTO規定的義務,包括戰爭以及「其它國際關係中的緊急事態」,可以採取貿易限制措施。

美國國內對所謂「國家安全」為由發動貿易戰自然不乏一陣訕笑,他們以美國國防部長馬蒂斯,在回應商務部長羅斯的備忘錄中的一段話,當作「無關國安」的證據:

美國軍方每年所需的鋼與鋁約佔美國國內產量的3%,因此,國防部並不相信在報告(即232鋼鐵國安調查報告)中的發現,會對國防部獲取鋼與鋁以執行國防計畫造成影響。

但是川普似乎相當執意以國家安全為由,進行這一場貿易戰。

「美國軍方每年所需的鋼與鋁約佔美國國內產量的3%,因此,國防部並不相信在報告中的...
「美國軍方每年所需的鋼與鋁約佔美國國內產量的3%,因此,國防部並不相信在報告中的發現,會對國防部獲取鋼與鋁以執行國防計畫造成影響。」 圖/美國國防部

徒法不足以自行,如同在小布希總統執政期間,擔任美國貿易代表的佐利克(Robert Zoellick)所提出的,重點還是WTO與川普之間的政治學:倘使WTO認定華府發動的提高鋼鋁產品關稅舉動,與國家安全無涉,那麼美方一定會質問,為何遠在日內瓦的機構擁有界定美國國家安全內涵的權力?這時WTO官員似乎也只能回應,每個國家都能夠界定自己的國家安全意涵。如此一來,WTO安全條款中屬於國家安全的條文,直接成為具文,任何締約方想要透過WTO進行申訴都將會是一場徒勞。

如此一番折騰下來,代表戰後多邊國際秩序的WTO地位勢必大幅下降。川普於3月22日於白宮簽署「中國經濟侵略」的總統備忘錄時,就表示

從創立初期就花下大筆經費的WTO,對我們而言就是一場災難。

這不明擺著就是要摧殘多邊國際秩序的嗎?

川普似乎相當執意以國家安全為由,進行這一場貿易戰。 圖/路透社
川普似乎相當執意以國家安全為由,進行這一場貿易戰。 圖/路透社

假如根據現實主義觀點的鷹派學者米爾斯海默(John Mearsheimer),在其《大國政治的悲劇》一書中提出的預測,中國崛起後將在亞洲地區擁有領導權,美國則將因此與中國發生衝突。確實,中國已經崛起了,而美國川普政府現在正採行某種地緣、科技與經濟圍堵的政策來面對中國。

這些政策包括提出「印太區域」以取代「亞太區域」、計畫削減中國赴美留學生的名額,以及禁止中國資本收購美國高技術與知識含量的企業;向《中國製造2025》戰略公開叫板的目的,就是不希望中國在可以預見的未來,在科技發展上,尤其是通資技術等高尖領域,領先美國。

這是可以完全理解的,但這充其量只能放緩中國在科技發展上的速度,無法有效地遏止北京不斷在國際政經領域擴張的雄心。像是南海領土主權問題,以及透過亞投行與世界銀行分庭抗禮,以及在經濟危機開啟的機會之窗下,讓柏林與布魯塞爾坐立難安的「中國-中東歐國家合作」(CEEC)。

鑑此,北京口中雖說不想稱霸世界,但其國際政策早已經溢出了東亞區域。

北京口中雖說不想稱霸世界,但其國際政策早已經溢出了東亞區域。 圖/法新社
北京口中雖說不想稱霸世界,但其國際政策早已經溢出了東亞區域。 圖/法新社

川普主觀意願上看來想要圍堵中國,但其作法看來卻僅僅顧著「鏽帶」(Rust Belt)勞工及其家庭,對抗中國商品「入侵」、對製造業重返美國的渴望,並期待在2018年美國期中選舉中的共和黨籍參選人製造利多,而未顧及,至少東亞盟邦的需求。像是日本與台灣都沒能在鋼鋁產品關稅豁免的名單當中。

此外,當年在歐巴馬執政期間,至少還有一個「跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定」(TPP),做為拉攏亞太國家的跨國經濟合作框架。但反對多邊機制的川普上台後立馬就單方面退出了TPP、敵視WTO與北約,妄圖以「單邊作戰」的姿態,迫使他國讓利。

然而,單邊作戰能收到什麼成效?進一步說,川普在經濟上踐踏你,卻又希望你在國際戰略上與其保持一致步調,不是痴心妄想,就是吃定了東亞國家衷心期待獲得美國保護的熱望。

康燦雄(David C. Kang)與(Xinru Ma)在最新一期的《華盛頓季刊》中發表的〈權力移轉:修昔底德為何沒在東亞發生〉一文說:

絕大部分的東亞國家其實並不想在美、中之間選邊站,他們都期待能夠與雙方維持良好的關係。

然而,除了日本、印度與台灣的當權派外,其它國家對於組成圍堵中國的聯盟,真的如康燦雄所言的「興趣缺缺」嗎?

其它國家對於組成圍堵中國的聯盟,真的如康燦雄所言的「興趣缺缺」嗎? 圖/美聯社
其它國家對於組成圍堵中國的聯盟,真的如康燦雄所言的「興趣缺缺」嗎? 圖/美聯社

——(接續下篇/鋼鐵世界大戰(下):「震盪療法」之中美交鋒先嚇嚇他


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倪世傑

倪世傑,1990年代受到後學運與後解嚴影響,對馬克思主義以及工人階級運動發生興趣,後又關注「各階級同歸於盡」的環保議題。當前關注國族主義問題以與兩岸關係。

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