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大家都搶「新南向」,南韓「漢江奇蹟」回的去嗎?

2018/01/09 徐子軒

文在寅與佐科威。對人口最多、潛力極大的印尼,南韓至今始終無法有效突破。 圖/...
文在寅與佐科威。對人口最多、潛力極大的印尼,南韓至今始終無法有效突破。 圖/青瓦台官方臉書

不久前當美國總統川普展開亞洲行,韓國大統領文在寅也進行著南方之旅。他首站來到了印尼,在雅加達的韓印商務論壇上,文在寅提出所謂的「新南方政策」。新南方政策的內涵由3P共同體概念構成,即為人心相連的「人類」(people)共同體、安全合作的「和平」(peace)共同體、經濟互利的「繁榮」(Prosperity)共同體。

新是為了區別舊,想了解新政策,不妨從舊政策循跡,那麼韓國的舊南方政策又是甚麼呢?

說起近代韓國與東南亞的淵源,可從越戰談起。如今世人大多清楚韓國對越戰投入甚深,也多知道韓軍對越南的傷害。而韓國之所以參戰,主要是迎合美國、帶動國家發展。故有論者以為,所謂的漢江奇蹟,很大程度奠基於越戰期間。

那時的韓國剛結束韓戰不久,百廢待興。1965年韓國人均約為108美元,同樣參戰的泰國為138美元、菲律賓為187美元,而紐澳都有兩千美元以上。以今天的標準來看,韓國可謂是最不發達國家。靠兵變上台的朴正熙政權比誰都相信,越戰將對韓國有莫大助益,因此不惜數度派兵遣將。

將南韓帶入越南戰場的男人:朴正熙。 圖/報系資料照片
將南韓帶入越南戰場的男人:朴正熙。 圖/報系資料照片

越戰期間,韓國年平均派出近五萬人參戰,以當時人口比計算,大概是0.14%,陣亡人...
越戰期間,韓國年平均派出近五萬人參戰,以當時人口比計算,大概是0.14%,陣亡人數有五千。圖為三一節上的南韓越戰老兵。 圖/美聯社

到1968年韓國國民生產毛額成長率達到3.2%,在1965年參戰前夕,這個數字只有0.6%,若說越戰是成長的主要動力並不為過。據統計從1965到1972年,韓國總計接受美國提供的12億美元經費,當中約有28%屬於軍事建設與載運、27%屬於物品採購;這些培養出許多日後的財閥,像是食品業的三星子公司CJ、物流業的韓進、建築業的現代等大集團。

但佔最大比例36%的,乃是韓軍與工程師的僑匯。參戰期間,韓國年平均派出近五萬人參戰,以當時人口比計算,大概是0.14%,幾近美國的0.16%;總陣亡人數達到五千,亦與美軍陣亡人數比例相當。但韓軍賺的是血汗錢,當時一個菲軍下士約可領美國津貼279元、泰軍可領257元,韓軍下士只有83元,被譏為是美國傭兵。

付出如此慘重代價,不是金錢便能解釋。朴正熙真正的企圖,是欲證明韓國對於美國的價值,換取美國的支持。須知當時,朝鮮的整體國力凌駕於韓國,若無法突破困境,韓國將再度面臨赤化危機。有感於韓國的貢獻,美國除了戰時的軍需採購,更決定給予資金與技術援助,也就是大力支持朴正熙五年經濟發展計畫。

這便是漢江奇蹟的起點。藉由美援與特許貿易,韓國打造了以出口為導向的工業化,成功溶入美日貿易體系,可以說韓國用血換得國家生存壯大的本錢。往後二十餘年,韓資雖也進駐東南亞,但在規模與數量上都無法與日美歐相較。九零年代與中國建交後,更將中國視為首要生產地,大舉投入資源。

為了越戰所需,美國大量對南韓挹注援助,這便是漢江奇蹟的起點。圖為橫跨漢江的麻浦大...
為了越戰所需,美國大量對南韓挹注援助,這便是漢江奇蹟的起點。圖為橫跨漢江的麻浦大橋,橋上由南韓政府所設立的「自殺防治雕像」,亦反映出漢江奇蹟在締造經濟高峰之際,對社會身心壓力造成的另一層面影響。 圖/法新社

直到李明博上台,亞洲的政經局勢已經大異其趣,主要反映在中國崛起。此時的中國不只是韓國的貿易夥伴,也逐漸成為鋼鐵等產業的競爭對手。擁有豐富商界與泰國經驗的李明博,故而提出亞洲新構想,著眼於成長快速的東南亞與南亞市場。繼任者雖是李規朴隨,但並不具李明博的眼光,加上財閥經營中國已久,讓韓國益發依賴中國。

歷經薩德風波後,韓國朝野大多有加速分散風險的認知,文在寅政府於是提出了新南方政策,具體包括交通、能源、水資源管理與智慧資通四個領域。為加速與ASEAN的合作,文在寅提供數項利多,像是將為韓國的全球基礎設施基金(GIF)追加1億美元、把東協與韓國合作基金(AKCF)的規模翻倍、加大與ASEAN的貿易往來等措施。

GIF是在2009年李明博政府時期正式啟動,目前規模大概是3.4億美元,資金來自政府機構與私部門,多由私部門主導企劃與執行。不似中國一帶一路考慮的是地緣戰略,GIF對於投資發展中國家的案子,不少都風險過高而告吹,顯示GIF精打細算。迄今它的案件報酬率平均超過12%,這次大舉加碼,是否會影響績效還有待觀察。

AKCF從九零年代營運迄今,大概投入了八千萬美元。過去兩任政府雖然分別都有加碼,李明博時期從300萬到500萬、朴槿惠從500萬到700萬,但規模都不算大。與GIF最大的不同是,AKCF偏向無償援助。若照文在寅所言,至2019年將提到1400萬美元,則屬相當大膽的擴張,直可與性質類似的日本-東協統合基金(JAIF)分庭抗禮,也顯示出首爾的決心。

歷經薩德風波後,韓國朝野大多有加速分散風險的認知,文在寅政府於是提出了新南方政策...
歷經薩德風波後,韓國朝野大多有加速分散風險的認知,文在寅政府於是提出了新南方政策。左起為越南總統陳大光、南韓大統領文在寅、菲律賓總統杜特蒂、新加坡總理李顯龍、汶萊總理包其亞、柬埔寨總理洪森。 圖/路透社

此外,更大的挑戰在於貿易。目前韓國與中國的貿易額約為兩千億美元,與ASEAN約為一千兩百億,差距實在不小。因此,當文在寅聲稱到2020年,將提高ASEAN的貿易額與中國等量,外界都認為難度極高。

文在寅之所以做如此宣示,背後有著深層的戰略計算。儘管中國祭出限韓令,韓國與中國的貿易額仍是有增無減。但貿易內涵已經產生變化,從2013年對中順差達到最高峰後,即開始縮小,至去年只剩六成,約莫370億美元。而對ASEAN則節節高升,近十年來增加了近六倍,去年已達300億美元。

仔細觀察韓國與東南亞各國的貿易平衡,即可發現龐大的順差多來自於越南,幾占ASEAN的2/3強。再來是新加坡與菲律賓,兩者相加將近1/3。其他七國總和則約只10%。這代表著極大的隱憂,因為對新加坡的順差早已開始減少,大約退回到八年前的水準;對菲律賓在2014年創下歷史新高後,也逐漸踟躕不前,如同對泰國的貿易。

另一方面,對人口最多、潛力極大的印尼,卻始終無法有效突破,仍是處於逆差。因此,文在寅本次造訪ASEAN三國,除了繼續加強對越南、菲律賓的投資,更對印尼以國事訪問等級展現其重視。韓印並結成特殊戰略夥伴關係,簽訂多份合作聲明與備忘錄,預計到2022年雙方貿易額將達到300億美元,對照起2016年數字,也是要翻倍。

單位:億美元。 資料來源/ITC
單位:億美元。 資料來源/ITC

值得注意的是,一般大概以為韓國出口至印尼多以電子產品為主,但其實IT相關產品與鋼材的貿易額相去不遠,通常位居第二、三位。韓國對印尼出口的最大宗,乃是煉油產品,2014年曾達到近40億美元,到去年只剩7億。原因在於印尼自身提高煉油技術與產量,減少對外國依賴,總統佐科維更希望韓國加大對於基礎建設、地方項目的投資,而這些計畫通常不易獲利。

承上所述不難知道,首爾的新南方政策將以越、菲、印三國為重點。近半世紀後,韓國又重新認知到東南亞的價值,與過去不同的是,如今韓國已是世界第11大經濟體、ASEAN也是人口僅次中國、印度的世界第三大市場,此時參與尚未恨晚,雙方都有許多的機會等待合作。

不變的是,韓國仍舊強敵環伺,必須奮力求生。由於中國不斷推進強國製造策略,韓國對中的順差持續縮減,很可能在近幾年內,ASEAN會躍升為韓國第一大順差對象,且為第一大貿易夥伴。若文在寅的策略成功,等於在某種程度上擺脫過度依賴中國,能使韓國的發展更加健康,亦會有更多籌碼處理韓半島事務。

文在寅的新南向策略如果成功,便能擺脫對中國的依賴,使韓國的發展更加健康。 圖...
文在寅的新南向策略如果成功,便能擺脫對中國的依賴,使韓國的發展更加健康。 圖/青瓦台官方臉書


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徐子軒

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