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下一個失敗國家:委內瑞拉,來自群眾抗爭的體制考驗

2017/07/28 The Glocal

「委內瑞拉正處於一場由政府打壓赤手空拳的人民的內戰。」 圖/法新社
「委內瑞拉正處於一場由政府打壓赤手空拳的人民的內戰。」 圖/法新社

文/曾朗天(The Glocal助理研究員)

七月溽暑的卡拉卡斯街道上,混合著垃圾燒焦、催淚氣體和汽油的刺鼻氣味,直教人難以想像十年前委內瑞拉那繁華的盛景,竟隨油價崩跌谷底。委內瑞拉象徵玻利瓦爾革命的國運,似乎隨一代強人查維茲步入夕陽晚景,而風風火火的示威席捲全國二十三州,控訴日益崩壞的政府官僚體系和近乎人間煉獄的社會災難。萬人空巷的示威浪潮彷彿帶有五年前阿拉伯之春的身影,不禁令人懷疑,委內瑞拉會否是下一個被大規模抗爭引爆內戰的「失敗國家」。

自今年三月起無間斷的街頭示威和警民衝突造成最少100人死亡和過千人受傷,卻反而刺激社會動員更大力量去反撲打壓。主要反對派——民主團結圓桌會議(MUD)——領袖波赫士(Julio Borges)指責總統馬杜羅(Nicolas Maduro):

(馬杜羅)不只想消滅委國民主,更想根除所有現行的體制。

任命極具爭議的艾爾艾薩米(Tareck El Aissami)為副總統(他被指控與黎巴嫩真主黨過度親密,以及從事洗黑錢和跨國運毒等國際罪案)並命之執行「反政變總部」,到用「恐怖攻擊」來形容直升機襲擊最高法院事件,委內瑞拉官方的主旋律因而離不開內戰、政變和叛亂等字眼。

七月溽暑的卡拉卡斯街道上,混合著垃圾燒焦、催淚氣體和汽油的刺鼻氣味。 圖/法...
七月溽暑的卡拉卡斯街道上,混合著垃圾燒焦、催淚氣體和汽油的刺鼻氣味。 圖/法新社

近乎人間煉獄的社會災難,不禁令人懷疑,委內瑞拉會否是下一個被大規模抗爭引爆內戰的...
近乎人間煉獄的社會災難,不禁令人懷疑,委內瑞拉會否是下一個被大規模抗爭引爆內戰的「失敗國家」。 圖/路透社

國民之間的高度敵對狀態,連美洲國家組織秘書長阿爾馬格羅(Luis Almagro)都說

委內瑞拉正處於一場由政府打壓赤手空拳的人民的內戰。

儘管人民衝突不斷,但委國尚未至於難逃一舛的境況。對比敘利亞置身阿拉伯之春的時態,委內瑞拉至少沒有明顯的族群隔離/衝突、封閉式極權政府、宗教衝突、恐怖分子盤踞、地區局勢長期動盪和沙伊二元對立等連串不利因數。

同時,由於查維茲的民粹餘光和社會義政策依然影響甚具,查維茲主義支持者Chavista(查維茲塔)因此不會主動挑戰執政黨,更遑論推翻和否定玻利瓦爾革命的成果。委內瑞拉從帶著部分民主味道的國家跳入獨裁深淵,體制功能與結構迅速瓦解後引致的權力真空,才是引爆內戰的契機。現在所見頻繁大規模示威,僅是回應失敗政府的表徵,其背後代表對民主崩壞的擔憂,或許才是那根壓倒委內瑞拉的最後一根稻草。

身為查維茲欽點繼承人的馬杜羅,沒有查維茲的那股魅力,連政治手段都只懂獨裁操作和破...
身為查維茲欽點繼承人的馬杜羅,沒有查維茲的那股魅力,連政治手段都只懂獨裁操作和破壞法制,直接放棄擁抱民主夢的普羅大眾。 圖/路透社

▌為何民主國家還會出現內戰?

在討論內戰的光譜之中,國際關係學者主要分成三個派別:

第一派是以第三波民主化和戰後非洲解殖運動為背景的經濟學者,他們主張市場自由化和民主化可解決國內發展停滯的困境,從而消除因資源競爭壓力而來的內戰誘因;第二派的結構主義學者,則把族群矛盾看作衝突原點,將分離主義歸因於單一國族主義欺壓少數族裔的後果;第三派的比較政治學者,則回望國家體制作為防微杜漸的方法,試圖從比讀歷史案例中找到最穩健的管治模式。

三大學派的關注點雖各站一方,但由於民主國家鮮有自我武裝分裂的先例,包容性強的民主體系被視為阻止內戰之主要方法。西班牙政治學教授Josep Colomer認為,「民主包容性」讓各種持份者可以透過選票進入統治階層,以平衡社會需要;如此一來國內異議聲音有適當渠道被抒發、理解、和轉入體制註1,於是國家越民主則越難發生內戰。

龐培法布拉大學經濟學教授Marta Reynal-Querol的研究,即證明比例代表制選舉可以為國內各族群建立關係,以減低矛盾。註2事實上,民主經濟比獨裁政權相對來得透明自由,公眾能參與設計資源分配政策;而擁抱多元和官民權力平衡的制約過程,則可避免政權過度膨脹。

在理想民主制度,任何能引發內戰的潛在動能,均被吸收和反映在管治之中。然而若另走一端,絕對獨裁國家的內戰風險,同樣極低,是因為國家能集中所有權力在極少數人身上,強權支配國家的任何層面,自能防患分裂於未然。

「民主包容性」讓各種持份者透過選票進入統治階層,以平衡社會需要;如此一來國內異議...
「民主包容性」讓各種持份者透過選票進入統治階層,以平衡社會需要;如此一來國內異議聲音有適當渠道被抒發與被理解。 圖/路透社

▌不成熟民主中,被國家機器清洗的人民

然而,世界不盡然是完全民主或完全獨裁,國家大多落在部分獨裁和部分民主的光譜上。在此中間的「半民主/獨裁狀態國家」(Anocracy),是沒有人能控制全局,而又擁有大量派系在體系內外互相競爭。國家彷彿一直與政局不穩、低效管治和貪污腐敗共生,成為準備垮台的威權政府或岌岌可危的民主社會。

我們大可設想,如果完全民主和完全獨裁是政權穩定的兩極,那位於兩者中間的「半民主/獨裁狀態國家」,亦代表政權結構對武裝衝突的抵抗力,是兩極中的最低。例如亞洲的新生民主體泰國,就時常受到政變和軍人干政的威脅,而緬甸北部的克欽邦內戰,亦是軍閥內鬥的歷史後果。

半獨裁的治理不能完全掌控社會,異議分子能輕易組成民間反對力量,但未成熟的民主制度又不足以讓和平聲音走入體系,國家因而面臨進退兩難的尷尬局面。敘利亞、利比亞、葉門等國在阿拉伯之春後所陷入的內戰漩渦,就是群眾對改革失望後而相繼步入武勇抗爭的終局。

半民主政治中,國家彷彿一直與政局不穩、低效管治和貪污腐敗共生。 圖/路透社
半民主政治中,國家彷彿一直與政局不穩、低效管治和貪污腐敗共生。 圖/路透社

另外,如宗教鬥爭或解殖失敗等額外條件數亦建基於管治中空上,政制掌控強弱才是國家會否深陷內戰囹圄的關鍵。喬治城大學國際關係教授James Raymond Vreeland曾觀察到,政體在權力重整的過渡期間,對異議聲音感到過敏國家機器暴力行為,往往激發新一輪的官民不信,為未來鋪下國家分裂的種子。註3

七零年代,衣索比亞皇權被左翼軍人推翻,而過渡政權德爾格政府因領袖內鬥和無能治理,把國家推入慘絕人寰的政治清算運動。無數武裝分子、敵對政黨、游擊軍旅和少數民族戰士紛紛嘗試「以武應武」來回應與替代失敗政權,瓦解早已搖搖欲墜的過渡狀態,令國家陷入長達二十一年的內戰。

故此,利比亞從不因示威而解體,葉門群眾的上街不會直接爆發內戰;反而是「半民主/獨裁狀態國家」無力修補傷痕,用更大規模的國家機器血洗街頭,加快體制淪亡,造就權力真空予投機分子利用,用武奪權的內戰由此應運而生。

馬杜羅本以為加強控制能阻止失勢浪潮,誰不知卻一手將委內瑞拉推向當日敘利亞的危機邊緣——為了生存的馬杜羅,諷刺地埋下日後的災難。

當群眾對改革失望,便會步入武勇抗爭的終局。 圖/路透社
當群眾對改革失望,便會步入武勇抗爭的終局。 圖/路透社

一旦政府無力修補傷痕,選擇用更大規模的國家機器血洗街頭,就會加快體制淪亡。 ...
一旦政府無力修補傷痕,選擇用更大規模的國家機器血洗街頭,就會加快體制淪亡。 圖/路透社

▌查維茲式民主之後,崩壞的體制

查維茲之後委內瑞拉的半民主狀態越趨脆弱,而適逢油價大瀉和全球經濟衰退,更令馬杜羅難以持續查維茲的執政綱領,間接拉倒「查維茲式民主」的支柱。

查維茲式民主有三個特色:強人政治、個人崇拜、和民粹參政。「強人治下」的民主特色,是執政者以民意授權為據,任意指派親信當政府要員並拒絕國會、憲法或第三方民主機關的監管。執政黨通過維繫部分社會勢力(如:軍方、國企油業和特定公民組織),再利用委任式民主去保證合作夥伴能進入政壇,試圖壟斷民意基礎。

而查維茲引領的「民粹參政」扭轉了委內瑞拉在五、六零年代的精英政治,於是查維茲的施政中,極度仰賴他與群眾的親密互動和共事關係。另一方面,學界亦質疑查維茲強調民粹,導致缺乏經濟長遠發展或偏重一方(尤其是工人、農民階層),最終妨礙正常民主生根在多元社會之中。

一路走來,查維茲靠著火熱民粹和個人魅力,壓過政敵障礙。最重要是,查維茲象徵的是一種對體制精英的失望、渴望強權領導的革命熱潮。學者霍金斯(Kirk Hawkins)將查維茲描述為,一個真誠擁抱民主革命、喚起群眾直接參政的民粹政客。註4

除了依仗憲法監督和民選議員,「查維茲式民主」下的委國,更大程度是由查維茲的革命式烏托邦所維持。反之,身為欽點繼承人的馬杜羅,卻完全沒有查維茲的那股魅力,連政治手段都只懂獨裁操作和破壞法制,直接放棄擁抱民主夢的普羅大眾。他的躁進展現在強權機器對社會的暴力鎮壓,加劇了體制內外的對立關係。

查維茲式民主有三個特色:強人政治、個人崇拜、和民粹參政。 圖/美聯社
查維茲式民主有三個特色:強人政治、個人崇拜、和民粹參政。 圖/美聯社

如今半民主體制的委內瑞拉傾向獨裁化,執政黨PSUV內部,亦出現極大的路線分歧。

3月30日,委國最高法院宣布由反對黨聯盟主導的國會,屬於違法狀態,法院瞬間凌駕於國會立法權之上。對此,委內瑞拉總檢察長奧蒂嘉(Luisa Ortega)立刻表達抗議,表示親馬杜羅派的法官違憲,並和前內政司法部長及情報機關首長托利斯(Miguel Rodriguez Torres)合組「第三路線」——一個位於親查維茲主義與反馬杜羅的中間派。

5月時,馬杜羅透過憲法第347條要求籌組制憲議會,試圖取締處處為難馬杜羅的國會。由於目前國會由反對派控制,而且馬杜羅很可能在明年十月的大選落選不能連任。故此,透過修改憲法延長總統任期或修改大選時間,成為馬杜羅政權的最後掙扎。而事實上,查維茲亦曾通過制憲議會去解散當年國會,以在1999年公佈新的集權式國家憲法。馬杜羅的重施故計,可謂集權手段的最後一步。

到了6月,奧蒂嘉入禀向最高法院提出抗議,指控馬杜羅的修憲意圖,只會摧毀查維茲的民主國度。執政黨內於是陷入意識形態的高度割裂,奧蒂嘉與查維茲主義的中堅分子拒絕獨裁,希望能重返半民主狀態。

雖然第三路線不成氣候,難以力挽狂瀾,但面對反對者和民間聲音的鼓燥,馬杜羅卻決定在控制憲法和國會以外,需要再自組民兵親衛隊,以鞏固朝政。

據消息指出,前解放者市市長伯恩諾(Freddy Bernal)已下令,把執政黨旗下部分的「查維茲戰術小隊」(UBCh),改組成直屬於軍隊的防衛作戰部隊。雖然名為戰術小隊,UBCh最初是以支持玻利瓦爾革命的市民組成,並配搭廣播系統和汽車宣傳查維茲主義。2014年,UBCh初次亮相,當時委內瑞拉正值一波反馬杜羅執政的示威,而UBCh在抗爭中作為護航政府的力量。但因馬杜羅政府民望持續下跌,UBCh從吶喊助威變成私兵遊勇註5,專門吸納親政府暴力團,轉型成名叫「集團黨」(Colectivos)的民間武裝組織

對馬杜羅越趨獨裁作為感到不滿的總檢察長奧蒂嘉,試圖創立一條於親查維茲主義與反馬杜...
對馬杜羅越趨獨裁作為感到不滿的總檢察長奧蒂嘉,試圖創立一條於親查維茲主義與反馬杜羅的中間派路線。 圖/路透社

選擇用武力回應人民的馬杜羅,將民間組織安防在軍事體系當中,無疑是把全國推進軍權恐...
選擇用武力回應人民的馬杜羅,將民間組織安防在軍事體系當中,無疑是把全國推進軍權恐怖之中。 圖/美聯社

規模擴大後的UBCh享有軍警訓練和重火力武器資源,人權觀察報告多次指控他們在各種示威中,充當政府殺手,蓄意縱火、與政府軍共同襲擊示威者,進行無差別殺人。馬杜羅拔去國會正當性、撕毀查維茲最引以自豪的憲法、勾結軍方干政,親手葬送玻利瓦爾革命後的半民主體制。如今更選擇用武力回應人民的馬杜羅,將民間組織安防在軍事體系當中,無疑是把全國推進軍權恐怖之中。

當一個國家轉向獨裁,榨取僅存的民主資本和群眾參政,豈能安保江山?

查維茲身後的夢想幻滅,委國經濟依舊低位不復,體制瓦解到剩下獨裁集團。儘管軍中不乏異議人士離職抗議,但以現況而言,脫隊軍人亦無法立刻推翻政府;而反對派雖仍堅守和平抗爭,但若局勢持續惡化,難保反對派不會選擇遊說軍人協助。

委內瑞拉將於7月30日迎來制憲議會選舉,外界普遍相信馬杜羅已操控大部分地區的選票,很有機會獲得解散國會的機會(尤其是反對派杯葛放棄參與選舉)。

不過,這同樣代表推倒了半民主/獨裁政制轉型終局的骨牌。

委內瑞拉所面對的惡性循環已經變成政治悖論,其對民主社會來說太過獨裁;而收緊半民主特性卻必引致社會最大反撲。當和平示威不再奏效,社會經濟完全泡沫,群眾對民主體制不再存有一絲幻想,那一刻,就可能是內戰喪鐘的先兆。

當和平示威不再奏效,社會經濟完全泡沫,群眾對民主體制不再存有一絲幻想,那一刻,就...
當和平示威不再奏效,社會經濟完全泡沫,群眾對民主體制不再存有一絲幻想,那一刻,就可能是內戰喪鐘的先兆。 圖/路透社

▌備註

註1:

Colomer, J. M. (2006). Political institutions: democracy and social choice. Oxford: Oxford University Press.

註2:

Reynal-Querol, M. (2005). Does democracy preempt civil wars? European Journal of Political Economy, 21(2), 445-465

註3:

Vreeland, J. R. (2008). The Effect of Political Regime on Civil War. Journal of Conflict Resolution, 52(3), 401-425

註4:

Hawkins, K. A. (2014). Venezuelas Chavismo and populism in comparative perspective. Cambridge: Cambridge University Press

註5:

詳細可見《人權觀察報告


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