一個地位，各自表述——中國掙扎「市場經濟」夢

2016/12/29 徐子軒

中美WTO貿易戰爭：美國在今年中向WTO提起訴訟，指責中國政府對中國國內小麥、大... — 中美WTO貿易戰爭：美國在今年中向WTO提起訴訟，指責中國政府對中國國內小麥、大米、玉米等農產品補助超出市場價格支持，以及當初中國加入WTO時所承諾的上限。圖／歐新社

本（12）月中懸宕多年、關於中國「市場經濟地位」（Market Economy Status, MES）的WTO議定書條款，終於到期。這個條款是指由於中國2001年入世時，屬於非市場經濟體，各國議定對中國產品的反傾銷調查方式。因為中國政府可以操縱國內的售價與製造成本，故而是使用相近的經濟體，也就是所謂的替代國作為比較，以判斷是否有傾銷之虞。不過，這並非永久性，中國堅稱第15條d款內提到，「無論如何，（a）項（ii）目的規定應在加入之日後15年終止」，亦即不能再用替代國衡量。

在漫長的15年間，有些國家或畏懼中國壓力、或放眼中國市場，已經給予中國MES，如先進國家的韓國、澳大利亞、紐西蘭，以及另外的六十多國。但中國最主要的三個貿易夥伴——歐盟、美國與日本——目前看來並沒有這樣的意願：

日本率先在12月8日宣布不承認中國的MES，強調中國尚未解決國企的產能過剩問題；美國也表示中國仍舊由國家主導經濟，也沒有依照市場原則進行足夠的改革；歐盟則於隨後採取新的反傾銷計算方式，宣告這是針對世界各國的舉措，並非特定對象，若欲承認中國的MES，必須由歐洲議會（European Parliament）同意修正相關法律，而歐洲議會早擺明無法同意。

換言之，這三方都不承認中國的MES，同時也包括了其他尚在觀望中的WTO成員們，如與中國有競爭關係、也是被傾銷的印度。於是，中國決定在WTO提出磋商請求，啟動爭端解決程序。

回到最初，西方政客們以理想主義主張將中國納入國際體系，鼓吹如此一來中國會逐漸遵守國際規範，藉此說服反對者。另外，為了誘使中國簽約，西方陣營不惜破壞自身對市場的定義，替中國量身打造模稜兩可的條款。於是，中國將「市場經濟地位」（MES）當作是法律擬制的產物，過了時限自然生效，但西方先進國家則擺明了它屬於政治決定，也是經濟決定。

中國鞋業低價競爭，亦引發歐洲大陸上西班牙跟義大利同行業的一波抗議，歐盟於是於20... — 中國鞋業低價競爭，亦引發歐洲大陸上西班牙跟義大利同行業的一波抗議，歐盟於是於2010年針對中國與越南進口的鞋產品，以及中國製造的國際品牌鞋子（如：Adidas、Nike）課以反傾銷關稅。歐盟的政策引發中國的反擊，向WTO提出審查請求，經WTO於2011年審查裁定歐盟鞋類反傾銷稅不符WTO規範。圖／路透社

對西方陣營來說，問題在於中國特色的國家資本主義，顯然不能算是市場經濟。像是美國對於MES有六項判準：

第一，該國貨幣是否可自由兌換；

第二，該國勞工薪資由勞資雙方談判決定；

第三，該國允許外資或合資企業經商；

第四，該國政府控制生產方式的比例；

第五，該國政府控制資源分配以及企業產出的比例；

第六，在這些判準外，美國有權思考該國是否合宜。如果憎惡美霸，不屑最後一項判準，就只前五項分析，中國怎麼樣都無法歸類於市場經濟體。

比如從第一個判準：貨幣自由兌換來看，今年人民幣被正式納入國際貨幣基金組織（IMF）特別提款權（Special Drawing Right, SDR）的一籃子貨幣之一，與美元、歐元、英鎊、日元成為世界性的儲備貨幣。

根據IMF的審查機制，在資本專案交易的40項分類裡，中國有35項可完全或部分可自由兌換，有5項仍屬於完全不可自由兌換，包括個人跨境投資、非居民在中國境內發行股票或其他金融工具等，因此IMF是以「自由使用」的概念接納了人民幣入籃。這亦即中國人民銀行行長周小川所謂的「有管理的可自由兌換」，與西方標準並不相同。

中國將「市場經濟地位」（MES）當作是法律擬制的產物，過了時限自然生效，但西方先... — 中國將「市場經濟地位」（MES）當作是法律擬制的產物，過了時限自然生效，但西方先進國家則擺明了它屬於政治決定，也是經濟決定。圖為中國湖北工業區。圖／美聯社

再以歐盟判準來看，中國早於2008年提交請求MES，但歐盟執委會（European Commission）的報告已經否決。歐盟有五個判準：

第一，是政府對於資源分配與企業決策的低干預；

第二，不存在對私有經濟運作的扭曲；

第三，有效實踐公司法與充足的公司治理規則；

第四，是擁有保護公司產權與自由市場經濟的完整法律架構；

第五，獨立於國家外、健全的金融市場。

五項判準內，只有第二項在2004年過關，那時胡錦濤、溫家寶等第四代領導班子上任沒多久，還在提倡所謂的國退民進，現在再判可能大有疑問。

換句話說，中國都無法通過美歐判準。現在中國把議定書條款內的「無論如何」視為但書，要和美歐日在WTO打法律戰，卻自動忽略該條款內其他更重要的誠信原則。

因為d款也提到，「如中國根據該WTO進口成員的國內法證實一特定產業或部門具備市場經濟條件，則（a）項中的非市場經濟條款不得再對該產業或部門適用」，就是強調雙方之間貿易往來的公正性。這種西方法律倫理的最高價值，在中國官方眼裡似乎不值一哂。例如，俄羅斯之所以能得到美國承認的MES，是案例實踐審查後的結論，但官媒卻一口咬定，乃是由於911事件後俄羅斯靠向美歐才能得到。

此外，中國官方的強硬派表示，MES是主權國家的事，無須他國承認，並諷刺西方國家沒有統一的標準，中國不需要拿歐美的標準做標準。但根據2014年的反傾銷統計，中國名列榜首，有63類的產品遭訴，比第2的南韓，第3的印度、第4的台灣、第5的美國加起來還多。

是故，中國必須在WTO提請裁決，因為一旦中國獲得MES，未來要向中國徵收懲罰性反傾銷稅會更困難，因為舉證責任將轉變為由進口國負責。以中國出口的冷卷鋼為例，2015年中國對歐美大量傾銷，使歐盟對部分鋼材徵收21%的關稅，美國則收取266%。若承認中國MES，則勢必難以進行反制。

中國的鋼鐵傾銷已經成為全球性的問題，廉價鋼鐵四竄乃是因為產能過剩，特別是龐大的國... — 中國的鋼鐵傾銷已經成為全球性的問題，廉價鋼鐵四竄乃是因為產能過剩，特別是龐大的國企。圖為山西鋼鐵製造。圖／路透社

鋼鐵產能過剩問題：中國政府雖有意逐步消化，但這將涉及過多失業人口，會嚴重影響社會... — 鋼鐵產能過剩問題：中國政府雖有意逐步消化，但這將涉及過多失業人口，會嚴重影響社會和諧，鋼鐵去產能也成為口頭工程。圖／路透社

最後，雙方在MES上的糾結，其實可以說難，也可以說不難解決。中國內部亦有溫和鴿派，認為中美或中歐，每年有數千億的貿易往來，實際上涉及反傾銷的數量與金額都微乎其微，不必為此計較，引起更多糾紛。就美歐日而言，爭的是中國是否為「市場經濟」；就中國而言，爭的是中國是否有「地位」。兩方的爭點不同，或可找出最大公約數。像是澳大利亞，雖然承認中國MES，不過還是依照特定條件與中國達成協議，在某些產品上使用替代國計算。易言之，中國有了面子、澳大利亞有了裡子，問題遂迎刃而解。

但溫和鴿派已經不可能成為主流，中國要的是全球遵約。在歐洲最新的發展是：歐盟理事會（Council of the EU）已決定，只要證明某國干預市場，扭曲出口成本與價格，歐洲有權課徵相當於傾銷幅度全額的關稅。這似乎想要給中國面子，避開議定書第15條d款的爭議，間接變相取消以替代國衡量中國產品的方式。需注意的是，此舉是以符合議定書精神的方式，也就是實質廢除（a）項（ii），卻非正式承認中國MES。

而對美國來說，這個問題已經涉及複雜的國內政治，如總統當選人川普不斷強調美國的失業問題，是肇因於中國廉價產品的傾銷。在歐巴馬即將卸任前，又向WTO申述中國實施糧食貿易壁壘，限制美國農產品入口，這已經是歐巴馬政府八年來第15次與中國在WTO內的貿易小戰。

又如中國的鋼鐵傾銷已經成為全球性的問題，廉價鋼鐵四竄乃是因為產能過剩，特別是龐大的國企。中國政府雖有意逐步消化，但這將涉及過多失業人口，會嚴重影響社會和諧，鋼鐵去產能也成為口頭工程。若中國不肯以實質改革作退讓，白宮的新主人也就有更多理由拒絕中國，貿易大戰隱然一觸即發。

更嚴重的問題是全球貿易明顯減速，保護主義的興起已不可避免。以G20成員國為例，根據WTO的報告指出，在貿易限制措施方面，從2015年平均每個月的17件，上升至2016年的21件；就長期而言，全年統計由2010年的381件，到2016年五月間已成長四倍左右，達到1583件。迄今總共大概影響了5%的全球進口，雖無法與導致丄世紀大蕭條的貿易壁壘相提並論，卻也是延緩全球經濟復甦的因素之一。

究其根本，各國結構改革緩慢，名義上靠自由貿易協定救出口，實際上又處處設限以保護本國產業，試圖把國內問題移轉給國際體制與外國。如此觀之，中國如果只想憑藉法律生效，確立中國特色的MES，以享全球化的好處而不思推進真正的市場經濟，恐怕在未來，會遭遇美歐等地更多的反制。