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一個地位,各自表述——中國掙扎「市場經濟」夢

2016/12/29 徐子軒

中美WTO貿易戰爭:美國在今年中向WTO提起訴訟,指責中國政府對中國國內小麥、大...
中美WTO貿易戰爭:美國在今年中向WTO提起訴訟,指責中國政府對中國國內小麥、大米、玉米等農產品補助超出市場價格支持,以及當初中國加入WTO時所承諾的上限。 圖/歐新社

本(12)月中懸宕多年、關於中國「市場經濟地位」(Market Economy Status, MES)的WTO議定書條款,終於到期。這個條款是指由於中國2001年入世時,屬於非市場經濟體,各國議定對中國產品的反傾銷調查方式。因為中國政府可以操縱國內的售價與製造成本,故而是使用相近的經濟體,也就是所謂的替代國作為比較,以判斷是否有傾銷之虞。不過,這並非永久性,中國堅稱第15條d款內提到,「無論如何,(a)項(ii)目的規定應在加入之日後15年終止」,亦即不能再用替代國衡量。

在漫長的15年間,有些國家或畏懼中國壓力、或放眼中國市場,已經給予中國MES,如先進國家的韓國、澳大利亞、紐西蘭,以及另外的六十多國。但中國最主要的三個貿易夥伴——歐盟美國與日本——目前看來並沒有這樣的意願:

日本率先在12月8日宣布不承認中國的MES,強調中國尚未解決國企的產能過剩問題;美國也表示中國仍舊由國家主導經濟,也沒有依照市場原則進行足夠的改革;歐盟則於隨後採取新的反傾銷計算方式,宣告這是針對世界各國的舉措,並非特定對象,若欲承認中國的MES,必須由歐洲議會(European Parliament)同意修正相關法律,而歐洲議會早擺明無法同意。

換言之,這三方都不承認中國的MES,同時也包括了其他尚在觀望中的WTO成員們,如與中國有競爭關係、也是被傾銷的印度。於是,中國決定在WTO提出磋商請求,啟動爭端解決程序。

回到最初,西方政客們以理想主義主張將中國納入國際體系,鼓吹如此一來中國會逐漸遵守國際規範,藉此說服反對者。另外,為了誘使中國簽約,西方陣營不惜破壞自身對市場的定義,替中國量身打造模稜兩可的條款。於是,中國將「市場經濟地位」(MES)當作是法律擬制的產物,過了時限自然生效,但西方先進國家則擺明了它屬於政治決定,也是經濟決定。

中國鞋業低價競爭,亦引發歐洲大陸上西班牙跟義大利同行業的一波抗議,歐盟於是於20...
中國鞋業低價競爭,亦引發歐洲大陸上西班牙跟義大利同行業的一波抗議,歐盟於是於2010年針對中國與越南進口的鞋產品,以及中國製造的國際品牌鞋子(如:Adidas、Nike)課以反傾銷關稅。歐盟的政策引發中國的反擊,向WTO提出審查請求,經WTO於2011年審查裁定歐盟鞋類反傾銷稅不符WTO規範。 圖/路透社

對西方陣營來說,問題在於中國特色的國家資本主義,顯然不能算是市場經濟。像是美國對於MES有六項判準:

第一,該國貨幣是否可自由兌換;

第二,該國勞工薪資由勞資雙方談判決定;

第三,該國允許外資或合資企業經商;

第四,該國政府控制生產方式的比例;

第五,該國政府控制資源分配以及企業產出的比例;

第六,在這些判準外,美國有權思考該國是否合宜。如果憎惡美霸,不屑最後一項判準,就只前五項分析,中國怎麼樣都無法歸類於市場經濟體。

比如從第一個判準:貨幣自由兌換來看,今年人民幣被正式納入國際貨幣基金組織(IMF)特別提款權(Special Drawing Right, SDR)的一籃子貨幣之一,與美元、歐元、英鎊、日元成為世界性的儲備貨幣。

根據IMF的審查機制,在資本專案交易的40項分類裡,中國有35項可完全或部分可自由兌換,有5項仍屬於完全不可自由兌換,包括個人跨境投資、非居民在中國境內發行股票或其他金融工具等,因此IMF是以「自由使用」的概念接納了人民幣入籃。這亦即中國人民銀行行長周小川所謂的「有管理的可自由兌換」,與西方標準並不相同。

中國將「市場經濟地位」(MES)當作是法律擬制的產物,過了時限自然生效,但西方先...
中國將「市場經濟地位」(MES)當作是法律擬制的產物,過了時限自然生效,但西方先進國家則擺明了它屬於政治決定,也是經濟決定。圖為中國湖北工業區。 圖/美聯社

再以歐盟判準來看,中國早於2008年提交請求MES,但歐盟執委會(European Commission)的報告已經否決。歐盟有五個判準:

第一,是政府對於資源分配與企業決策的低干預;

第二,不存在對私有經濟運作的扭曲;

第三,有效實踐公司法與充足的公司治理規則;

第四,是擁有保護公司產權與自由市場經濟的完整法律架構;

第五,獨立於國家外、健全的金融市場。

五項判準內,只有第二項在2004年過關,那時胡錦濤、溫家寶等第四代領導班子上任沒多久,還在提倡所謂的國退民進,現在再判可能大有疑問。

換句話說,中國都無法通過美歐判準。現在中國把議定書條款內的「無論如何」視為但書,要和美歐日在WTO打法律戰,卻自動忽略該條款內其他更重要的誠信原則。

因為d款也提到,「如中國根據該WTO進口成員的國內法證實一特定產業或部門具備市場經濟條件,則(a)項中的非市場經濟條款不得再對該產業或部門適用」,就是強調雙方之間貿易往來的公正性。這種西方法律倫理的最高價值,在中國官方眼裡似乎不值一哂。例如,俄羅斯之所以能得到美國承認的MES,是案例實踐審查後的結論,但官媒卻一口咬定,乃是由於911事件後俄羅斯靠向美歐才能得到。

此外,中國官方的強硬派表示,MES是主權國家的事,無須他國承認,並諷刺西方國家沒有統一的標準,中國不需要拿歐美的標準做標準。但根據2014年的反傾銷統計,中國名列榜首,有63類的產品遭訴,比第2的南韓,第3的印度、第4的台灣、第5的美國加起來還多。

是故,中國必須在WTO提請裁決,因為一旦中國獲得MES,未來要向中國徵收懲罰性反傾銷稅會更困難,因為舉證責任將轉變為由進口國負責。以中國出口的冷卷鋼為例,2015年中國對歐美大量傾銷,使歐盟對部分鋼材徵收21%的關稅,美國則收取266%。若承認中國MES,則勢必難以進行反制。

中國的鋼鐵傾銷已經成為全球性的問題,廉價鋼鐵四竄乃是因為產能過剩,特別是龐大的國...
中國的鋼鐵傾銷已經成為全球性的問題,廉價鋼鐵四竄乃是因為產能過剩,特別是龐大的國企。圖為山西鋼鐵製造。 圖/路透社

鋼鐵產能過剩問題:中國政府雖有意逐步消化,但這將涉及過多失業人口,會嚴重影響社會...
鋼鐵產能過剩問題:中國政府雖有意逐步消化,但這將涉及過多失業人口,會嚴重影響社會和諧,鋼鐵去產能也成為口頭工程。 圖/路透社

最後,雙方在MES上的糾結,其實可以說難,也可以說不難解決。中國內部亦有溫和鴿派,認為中美或中歐,每年有數千億的貿易往來,實際上涉及反傾銷的數量與金額都微乎其微,不必為此計較,引起更多糾紛。就美歐日而言,爭的是中國是否為「市場經濟」;就中國而言,爭的是中國是否有「地位」。兩方的爭點不同,或可找出最大公約數。像是澳大利亞,雖然承認中國MES,不過還是依照特定條件與中國達成協議,在某些產品上使用替代國計算。易言之,中國有了面子、澳大利亞有了裡子,問題遂迎刃而解。

但溫和鴿派已經不可能成為主流,中國要的是全球遵約。在歐洲最新的發展是:歐盟理事會(Council of the EU)已決定,只要證明某國干預市場,扭曲出口成本與價格,歐洲有權課徵相當於傾銷幅度全額的關稅。這似乎想要給中國面子,避開議定書第15條d款的爭議,間接變相取消以替代國衡量中國產品的方式。需注意的是,此舉是以符合議定書精神的方式,也就是實質廢除(a)項(ii),卻非正式承認中國MES。

而對美國來說,這個問題已經涉及複雜的國內政治,如總統當選人川普不斷強調美國的失業問題,是肇因於中國廉價產品的傾銷。在歐巴馬即將卸任前,又向WTO申述中國實施糧食貿易壁壘,限制美國農產品入口,這已經是歐巴馬政府八年來第15次與中國在WTO內的貿易小戰。

又如中國的鋼鐵傾銷已經成為全球性的問題,廉價鋼鐵四竄乃是因為產能過剩,特別是龐大的國企。中國政府雖有意逐步消化,但這將涉及過多失業人口,會嚴重影響社會和諧,鋼鐵去產能也成為口頭工程。若中國不肯以實質改革作退讓,白宮的新主人也就有更多理由拒絕中國,貿易大戰隱然一觸即發。

更嚴重的問題是全球貿易明顯減速,保護主義的興起已不可避免。以G20成員國為例,根據WTO的報告指出,在貿易限制措施方面,從2015年平均每個月的17件,上升至2016年的21件;就長期而言,全年統計由2010年的381件,到2016年五月間已成長四倍左右,達到1583件。迄今總共大概影響了5%的全球進口,雖無法與導致丄世紀大蕭條的貿易壁壘相提並論,卻也是延緩全球經濟復甦的因素之一。

究其根本,各國結構改革緩慢,名義上靠自由貿易協定救出口,實際上又處處設限以保護本國產業,試圖把國內問題移轉給國際體制與外國。如此觀之,中國如果只想憑藉法律生效,確立中國特色的MES,以享全球化的好處而不思推進真正的市場經濟,恐怕在未來,會遭遇美歐等地更多的反制。

全球貿易明顯減速,保護主義的興起已不可避免中國如果只想憑藉法律生效,確立中國特色...
全球貿易明顯減速,保護主義的興起已不可避免中國如果只想憑藉法律生效,確立中國特色的MES,以享全球化的好處而不思推進真正的市場經濟,恐怕在未來,會遭遇美歐等地更多的反制。 圖/路透社


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徐子軒

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