畫虎不成反類犬？想當中亞新加坡的哈薩克

2016/11/28 徐子軒

將新加坡視為國家優良典範的哈薩克，過去畫虎不成反類犬，在未來或許會更意識到，新加... — 將新加坡視為國家優良典範的哈薩克，過去畫虎不成反類犬，在未來或許會更意識到，新加坡模式的真正作用，是以威權節制利益，而非以威權擷取利益。圖為哈薩克現任總統納扎爾巴耶夫。圖／路透社

誰是先進國家裡的優良典範？是世界霸主的美國？歐洲中樞的德國？還是東亞大雁的日本？對於勵精圖治的獨裁者而言，這些恐怕都不是值得仿效的模式，但有一個專制發展兩兼顧，又可以遊走大國的好模範，那即是新加坡。

在眾多李光耀的仰慕者中，哈薩克斯坦的納扎爾巴耶夫（Nursultan Nazarbayev）總統毫不掩飾他的憧憬，將李氏與已故法國總統戴高樂（Charles de Gaulle）並列，雙方往來密切。在李光耀逝世前幾年，納扎爾巴耶夫更將哈薩克最高級的友誼勛章（Order of Friendship）贈與李氏，同樣得過此獎章的人士還包括希拉蕊‧柯林頓（Hillary Clinton）、聯合國秘書長潘基文、法國現任總統歐蘭德（Francois Hollande）。

新加坡有什麼地方值得哈薩克學習？除了掌權者對威權統治的偏好外，2015年時任哈薩克總理馬西莫夫（Karim Kazhymkanovich Masimov）的一些想法，或許可以給出比較具體的答案。他認為暫不論一些明顯差異，像是領土、航運等因素，哈薩克可以變成中亞的新加坡。因為哈薩克位處絲路的核心，中國貨物必經此地通往歐洲，且哈薩克的領導層正嘗試將首都阿斯坦納（Astana）打造為基於英國法的金融中心與自由貿易區。

在眾多李光耀的仰慕者中，哈薩克斯坦的納扎爾巴耶夫總統毫不掩飾他的憧憬，甚至贈與李... — 在眾多李光耀的仰慕者中，哈薩克斯坦的納扎爾巴耶夫總統毫不掩飾他的憧憬，甚至贈與李光耀友誼勛章（Order of Friendship）。圖／美聯社

如果想達到這個目標，不僅要有充分的硬體建設，還要有相對應的軟體程式，也就是治理能力。從匯集各家精華的《世界治理指標》（Worldwide Governance Indicators, WGI）2015年的資料觀之，新加坡在政府效能（Government Effectiveness，得分100，最高分為100，以下相同）、法規品質（Regulatory Quality，得分100）、控制貪腐（Control of Corruption，得分97）、法治（Rule of Law，得分97）、政治穩定與杜絕暴力（Political Stability and Absence of Violence，得分93）上，都有將近完美的評比；唯獨在發言權與課責（Voice and Accountability，得分43）上，新加坡呈現了其威權統治的一面，雖不似專制國家那樣嚴控，但亦非自由國家的樣貌。

這正是納扎爾巴耶夫想要的國家典型。在他看來，新加坡模式的利害之處就是不必靠政治自由化，也能達到經濟改革的目標。以象徵邁入現代社會的中產階級來說，必須在穩定的經濟環境下培育，而這種穩定，又必須倚靠強大睿智的領導，國家才不至於行差踏錯。然而，哈薩克近年來的經濟情勢可謂每況愈下。從2011年GDP成長7.5%，到2015年只剩下1.2%，今年表現預料將更差，主要是由於國際原油價格大跌與西方抵制俄羅斯，導致哈薩克原油出口額減少。

國際環境暫時不變的情況下，哈薩克得尋找新的成長動力。由於哈薩克人均所得已達一萬美金，成長緩慢暗示著落入中等收入陷阱，於是結構改革遂成納扎爾巴耶夫政權必須面臨的轉型問題。以前述的《世界治理指標》來看，哈薩克的政府效能（51分）、法規品質（54分）、控制貪腐（25分）)、法治（得41分），都比五年前有些許進步；在發言權與課責（17分）上，因為哈薩克本就屬於專制國家，此項並沒有特別改變。然而，在政治穩定與杜絕暴力（43分）上嚴重退步，更不及十年前的表現。

哈薩克本就是專制國家，為了能讓納扎爾巴耶夫持續執政，該國議會修憲多次，不斷延長納... — 哈薩克本就是專制國家，為了能讓納扎爾巴耶夫持續執政，該國議會修憲多次，不斷延長納扎爾巴耶夫的任期，2005年最近一次的修憲，甚至免除納扎爾巴耶夫總統任期五年，僅能連任兩次的限制，等同於讓其有權無限制競選連任總統。圖為反對黨示威者的抗議。圖／路透社

▎政商惡鬥，裙帶關係

換言之，哈薩克內部正在變得不安定。這可能與以下兩個因素有關：

首先是，學習新加坡模式畫虎不成反類犬的結果。以2011年年底的札納奧津（Zhanaozen）抗議事件為例：當地的石油工人罷工數月，要求調漲工資，並在獨立紀念日舉行示威遊行。不幸的是，過程中與警方發生衝突，造成遊行群眾數十人死亡、數百人受傷。當地政府旋即展開掃蕩，逮捕不少抗議者，宣布進入緊急狀態。事件過後，納扎爾巴耶夫為平息民怨，開除了一些相關官員，但其中最引人注目的，乃是罷黜二女婿庫力巴耶夫（Timur Kulibayev）的職位。

此人並非任職於一般行政機構，而是時任薩姆魯克-卡澤納（Samruk-Kazyna）主權財富基金董事會的主席。該基金乃是仿效新加坡的淡馬錫控股私人有限公司（Temasek Holdings Private Limited），在2008年創立。如同淡馬錫的巨大，薩姆魯克-卡澤納亦不遑多讓，其收益約佔哈薩克年度GDP的23%（依照2015年的統計）。由於哈薩克最重要的經濟活動在於出產油氣，此基金控制著哈薩克國家石油天然氣公司（Kazmunaigaz），也就是札納奧津石油工人的管理層。明顯的，庫力巴耶夫沒有妥善處理抗議，因此失去接班資格。

如果進一步分析，庫力巴耶夫的去職其實更涉及了石油鉅子與總統家族之間的鬥爭。早在札納奧津事件前，哈薩克的石油圈就有針對庫力巴耶夫的黑函，控訴他透過非法手段牟利，讓他身陷醜聞風暴。當時，納扎爾巴耶夫站在女婿一方，因為女婿能為他抗衡被稱之為寡頭資本主義（oligarchic capitalism）的石油鉅子們。然而屠殺工人的影響太大，也只能忍痛捨棄庫力巴耶夫。

但僅管如此，庫力巴耶夫仍身居國家企業家商會（National Chamber of Entrepreneurs）主席要職，負責與外資接洽。根據富比士2016的資料，他自從成為總統女婿以來身價飆漲，目前是哈薩克第二富豪，顯示裙帶政治和暗藏其中的貪腐根深蒂固。

札納奧津暴動現場：當地電視台《K-Plus》捕捉到鎮暴警察對空鳴槍的那一刻。... — 札納奧津暴動現場：當地電視台《K-Plus》捕捉到鎮暴警察對空鳴槍的那一刻。圖／美聯社

札納奧津暴動現場：哈薩克政府展開掃蕩，並宣國家進入為期20天的緊急狀態。圖／路... — 札納奧津暴動現場：哈薩克政府展開掃蕩，並宣國家進入為期20天的緊急狀態。圖／路透社

札納奧津暴動過後，現場一片狼藉，只剩被火燒毀的哈薩克國家石油天然氣公司（KazM... — 札納奧津暴動過後，現場一片狼藉，只剩被火燒毀的哈薩克國家石油天然氣公司（KazMunayGas）。圖／美聯社

石油工人罷工事件，最終以死傷、政府掃蕩抗議者、免職相關官員收場。圖為被逮捕抗議者... — 石油工人罷工事件，最終以死傷、政府掃蕩抗議者、免職相關官員收場。圖為被逮捕抗議者（長方形玻璃室內）於阿克套（Aktau）城市出庭。圖／路透社

▎外資大舉進入，人民換得「恐中症」

再來是，外資所引爆的社會不滿。主要針對俄羅斯與中國對哈薩克投資，使民眾感到主權與資源受到威脅，進一步延伸出的反商排外情緒，特別是近年來疑似患上恐中症（sinophobia）。

外資所引爆的社會不滿，主要針對俄資與中資，民眾感到主權與資源受到威脅，特別是近年... — 外資所引爆的社會不滿，主要針對俄資與中資，民眾感到主權與資源受到威脅，特別是近年來疑似患上恐中症（sinophobia）。圖／路透社

正如前述，由於經濟成長趨緩，哈薩克謀求轉型，需要大量外資挹注，這與中國的一帶一路一拍即合。根據中國今年的一帶一路大數據報告，哈薩克屬於深度合作型國家，建設進展僅次於俄羅斯。同時，作為中亞最大的貿易夥伴，哈薩克與中國的貿易往來，遠超過其他四國的總和。中國亦是哈薩克第二大的出口與進口國（2015 ITC資料），享有小額順差，由此不難看出中國對哈薩克的重要性。

統治階層習以國家利益為由，大力促進哈中關係，不過一般民眾可沒這麼樂觀。早在2009年，納扎爾巴耶夫政權意圖向中國出租農地百萬公頃，讓中國農民耕種大豆與油菜籽等作物。雖然政府再三保證維護主權，民眾仍舊猜疑，並於2010年組織了首都示威抗議。遊行很快落幕，政府短暫擱置計畫，一直到今年，再度傳出中資將大舉進入哈薩克農業，遂引起一連串反對遊行。

2015年納扎爾巴耶夫推動結構改革，當中有一項是關於土地法的修改，涉及土地私有化與外資租借法規。私有化允許國人拍賣農地，包括東部的阿斯塔納首都圈和舊都阿拉木圖（Almaty）、西部的石油重鎮札納奧津、中南部的農業大城克孜勒奧爾達（Kyzylorda）等地，可以說是全國性的議題。

在過去，外資租借農地法規年限10年，如今配合外納扎爾巴耶夫由上而下的修法，放鬆年限到25年。抗議民眾一方面認為中國意圖在於掠奪而非投資，另一方面擔憂權貴趁機搶地，因此上街表達強烈不滿。由於哈薩克農業人口龐大，納扎爾巴耶夫也難以輕撼，罷黜了幾個官員、審判了幾個異議者後，宣布再度凍結相關法規五年。

由於納扎爾巴耶夫年事已高（76歲），凍結法規或許暗示著，他不想也無法在有生之年處理土地改革。問題是，這個從建國以來就困擾著統治階層的議題，很可能將成為壓倒舊政治的稻草。

2009年土地抗爭：2009年納扎爾巴耶夫政權提出向中國出租農地的計畫時，已引發... — 2009年土地抗爭：2009年納扎爾巴耶夫政權提出向中國出租農地的計畫時，已引發當地農民的強烈反彈。圖／路透社

2015年土地抗爭：去年土地法修法，放鬆外資租借法規，再次引起全國民怨。圖... — 2015年土地抗爭：去年土地法修法，放鬆外資租借法規，再次引起全國民怨。圖／路透社

▎轉型危機：成也強人敗也強人

獨立之後，納扎爾巴耶夫領導哈薩克脫貧，過程中也養大了許多權貴。在經濟高速起飛的年代，普羅大眾還可以裝作視而不見。但當落入中等收入陷阱後，人們發現貧富差異懸殊，越來越難擺脫代際不流動的噩夢，而土地是民眾唯一可恃的遺產。最終人們會醒覺，成也總統敗也總統，強人或許只能帶大家走到這裡，無法再前進了。

通常到此階段，民主化是一種轉型手段，但納扎爾巴耶夫與權貴階層看來並沒有這個打算。烏茲別克總統卡里莫夫辭世後，其家族逐漸淡出，看在同樣高齡的納扎爾巴耶夫眼裡，乃是殷鑑不遠，因為他似乎也有著讓長女達麗佳（Dariga Nazarbayeva）接班的打算。如同新加坡李氏父子的按部就班世襲計畫，從2014年以來，達麗佳先後出任了下議院副主席、政府副總理，直到今年九月的參議院外交國防安全委員會主席。

這個位子等於讓她熟悉國家最重要的事務，下一步則是看她是否就任議長職位。根據哈薩克憲法，當總統突然身故，即是由參議院議長依法代行職務，如此接班態勢便可明朗。但在未來，達麗佳即使能順利繼位，她所面對的哈薩克，是一個已無法由強人治理的國家，必將透過自由化來適應官民矛盾，而在政府威信遞減、權貴貪腐依舊的狀況下，自由化很容易形成大規模的騷動。到那時，阿斯坦納（哈薩克首都）的統治者或許才會發現，新加坡模式的真正作用，是以威權節制利益，而非以威權擷取利益。