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畫虎不成反類犬?想當中亞新加坡的哈薩克

2016/11/28 徐子軒

將新加坡視為國家優良典範的哈薩克,過去畫虎不成反類犬,在未來或許會更意識到,新加...
將新加坡視為國家優良典範的哈薩克,過去畫虎不成反類犬,在未來或許會更意識到,新加坡模式的真正作用,是以威權節制利益,而非以威權擷取利益。圖為哈薩克現任總統納扎爾巴耶夫。 圖/路透社

誰是先進國家裡的優良典範?是世界霸主的美國?歐洲中樞的德國?還是東亞大雁的日本?對於勵精圖治的獨裁者而言,這些恐怕都不是值得仿效的模式,但有一個專制發展兩兼顧,又可以遊走大國的好模範,那即是新加坡。

在眾多李光耀的仰慕者中,哈薩克斯坦的納扎爾巴耶夫(Nursultan Nazarbayev)總統毫不掩飾他的憧憬,將李氏與已故法國總統戴高樂(Charles de Gaulle)並列,雙方往來密切。在李光耀逝世前幾年,納扎爾巴耶夫更將哈薩克最高級的友誼勛章(Order of Friendship)贈與李氏,同樣得過此獎章的人士還包括希拉蕊‧柯林頓(Hillary Clinton)、聯合國秘書長潘基文、法國現任總統歐蘭德(Francois Hollande)。

新加坡有什麼地方值得哈薩克學習?除了掌權者對威權統治的偏好外,2015年時任哈薩克總理馬西莫夫(Karim Kazhymkanovich Masimov)的一些想法,或許可以給出比較具體的答案。他認為暫不論一些明顯差異,像是領土、航運等因素,哈薩克可以變成中亞的新加坡。因為哈薩克位處絲路的核心,中國貨物必經此地通往歐洲,且哈薩克的領導層正嘗試將首都阿斯坦納(Astana)打造為基於英國法的金融中心與自由貿易區。

在眾多李光耀的仰慕者中,哈薩克斯坦的納扎爾巴耶夫總統毫不掩飾他的憧憬,甚至贈與李...
在眾多李光耀的仰慕者中,哈薩克斯坦的納扎爾巴耶夫總統毫不掩飾他的憧憬,甚至贈與李光耀友誼勛章(Order of Friendship)。 圖/美聯社

如果想達到這個目標,不僅要有充分的硬體建設,還要有相對應的軟體程式,也就是治理能力。從匯集各家精華的《世界治理指標》(Worldwide Governance Indicators, WGI)2015年的資料觀之,新加坡在政府效能(Government Effectiveness,得分100,最高分為100,以下相同)、法規品質(Regulatory Quality,得分100) 、控制貪腐(Control of Corruption,得分97)、法治(Rule of Law,得分97)、政治穩定與杜絕暴力(Political Stability and Absence of Violence,得分93)上,都有將近完美的評比;唯獨在發言權與課責(Voice and Accountability,得分43)上,新加坡呈現了其威權統治的一面,雖不似專制國家那樣嚴控,但亦非自由國家的樣貌。

這正是納扎爾巴耶夫想要的國家典型。在他看來,新加坡模式的利害之處就是不必靠政治自由化,也能達到經濟改革的目標。以象徵邁入現代社會的中產階級來說,必須在穩定的經濟環境下培育,而這種穩定,又必須倚靠強大睿智的領導,國家才不至於行差踏錯。然而,哈薩克近年來的經濟情勢可謂每況愈下。從2011年GDP成長7.5%,到2015年只剩下1.2%,今年表現預料將更差,主要是由於國際原油價格大跌與西方抵制俄羅斯,導致哈薩克原油出口額減少。

國際環境暫時不變的情況下,哈薩克得尋找新的成長動力。由於哈薩克人均所得已達一萬美金,成長緩慢暗示著落入中等收入陷阱,於是結構改革遂成納扎爾巴耶夫政權必須面臨的轉型問題。以前述的《世界治理指標》來看,哈薩克的政府效能(51分)、法規品質(54分) 、控制貪腐(25分))、法治(得41分),都比五年前有些許進步;在發言權與課責(17分)上,因為哈薩克本就屬於專制國家,此項並沒有特別改變。然而,在政治穩定與杜絕暴力(43分)上嚴重退步,更不及十年前的表現。

哈薩克本就是專制國家,為了能讓納扎爾巴耶夫持續執政,該國議會修憲多次,不斷延長納...
哈薩克本就是專制國家,為了能讓納扎爾巴耶夫持續執政,該國議會修憲多次,不斷延長納扎爾巴耶夫的任期,2005年最近一次的修憲,甚至免除納扎爾巴耶夫總統任期五年,僅能連任兩次的限制,等同於讓其有權無限制競選連任總統。圖為反對黨示威者的抗議。 圖/路透社

▎政商惡鬥,裙帶關係

換言之,哈薩克內部正在變得不安定。這可能與以下兩個因素有關:

首先是,學習新加坡模式畫虎不成反類犬的結果。以2011年年底的札納奧津(Zhanaozen)抗議事件為例:當地的石油工人罷工數月,要求調漲工資,並在獨立紀念日舉行示威遊行。不幸的是,過程中與警方發生衝突,造成遊行群眾數十人死亡、數百人受傷。當地政府旋即展開掃蕩,逮捕不少抗議者,宣布進入緊急狀態。事件過後,納扎爾巴耶夫為平息民怨,開除了一些相關官員,但其中最引人注目的,乃是罷黜二女婿庫力巴耶夫(Timur Kulibayev)的職位。

此人並非任職於一般行政機構,而是時任薩姆魯克-卡澤納(Samruk-Kazyna)主權財富基金董事會的主席。該基金乃是仿效新加坡的淡馬錫控股私人有限公司(Temasek Holdings Private Limited),在2008年創立。如同淡馬錫的巨大,薩姆魯克-卡澤納亦不遑多讓,其收益約佔哈薩克年度GDP的23%(依照2015年的統計)。由於哈薩克最重要的經濟活動在於出產油氣,此基金控制著哈薩克國家石油天然氣公司(Kazmunaigaz),也就是札納奧津石油工人的管理層。明顯的,庫力巴耶夫沒有妥善處理抗議,因此失去接班資格。

如果進一步分析,庫力巴耶夫的去職其實更涉及了石油鉅子與總統家族之間的鬥爭。早在札納奧津事件前,哈薩克的石油圈就有針對庫力巴耶夫的黑函,控訴他透過非法手段牟利,讓他身陷醜聞風暴。當時,納扎爾巴耶夫站在女婿一方,因為女婿能為他抗衡被稱之為寡頭資本主義(oligarchic capitalism)的石油鉅子們。然而屠殺工人的影響太大,也只能忍痛捨棄庫力巴耶夫。

但僅管如此,庫力巴耶夫仍身居國家企業家商會(National Chamber of Entrepreneurs)主席要職,負責與外資接洽。根據富比士2016的資料,他自從成為總統女婿以來身價飆漲,目前是哈薩克第二富豪,顯示裙帶政治和暗藏其中的貪腐根深蒂固。

札納奧津暴動現場:當地電視台《K-Plus》捕捉到鎮暴警察對空鳴槍的那一刻。...
札納奧津暴動現場:當地電視台《K-Plus》捕捉到鎮暴警察對空鳴槍的那一刻。 圖/美聯社

札納奧津暴動現場:警民衝突最終造成11人死亡。 圖/路透社
札納奧津暴動現場:警民衝突最終造成11人死亡。 圖/路透社

札納奧津暴動現場:哈薩克政府展開掃蕩,並宣國家進入為期20天的緊急狀態。 圖/路...
札納奧津暴動現場:哈薩克政府展開掃蕩,並宣國家進入為期20天的緊急狀態。 圖/路透社

札納奧津暴動過後,現場一片狼藉,只剩被火燒毀的哈薩克國家石油天然氣公司(KazM...
札納奧津暴動過後,現場一片狼藉,只剩被火燒毀的哈薩克國家石油天然氣公司(KazMunayGas)。 圖/美聯社

石油工人罷工事件,最終以死傷、政府掃蕩抗議者、免職相關官員收場。圖為被逮捕抗議者...
石油工人罷工事件,最終以死傷、政府掃蕩抗議者、免職相關官員收場。圖為被逮捕抗議者(長方形玻璃室內)於阿克套(Aktau)城市出庭。 圖/路透社

▎外資大舉進入,人民換得「恐中症」

再來是,外資所引爆的社會不滿。主要針對俄羅斯與中國對哈薩克投資,使民眾感到主權與資源受到威脅,進一步延伸出的反商排外情緒,特別是近年來疑似患上恐中症(sinophobia)。

外資所引爆的社會不滿,主要針對俄資與中資,民眾感到主權與資源受到威脅,特別是近年...
外資所引爆的社會不滿,主要針對俄資與中資,民眾感到主權與資源受到威脅,特別是近年來疑似患上恐中症(sinophobia)。 圖/路透社

正如前述,由於經濟成長趨緩,哈薩克謀求轉型,需要大量外資挹注,這與中國的一帶一路一拍即合。根據中國今年的一帶一路大數據報告,哈薩克屬於深度合作型國家,建設進展僅次於俄羅斯。同時,作為中亞最大的貿易夥伴,哈薩克與中國的貿易往來,遠超過其他四國的總和。中國亦是哈薩克第二大的出口與進口國(2015 ITC資料),享有小額順差,由此不難看出中國對哈薩克的重要性。

統治階層習以國家利益為由,大力促進哈中關係,不過一般民眾可沒這麼樂觀。早在2009年,納扎爾巴耶夫政權意圖向中國出租農地百萬公頃,讓中國農民耕種大豆與油菜籽等作物。雖然政府再三保證維護主權,民眾仍舊猜疑,並於2010年組織了首都示威抗議。遊行很快落幕,政府短暫擱置計畫,一直到今年,再度傳出中資將大舉進入哈薩克農業,遂引起一連串反對遊行。

2015年納扎爾巴耶夫推動結構改革,當中有一項是關於土地法的修改,涉及土地私有化與外資租借法規。私有化允許國人拍賣農地,包括東部的阿斯塔納首都圈和舊都阿拉木圖(Almaty)、西部的石油重鎮札納奧津、中南部的農業大城克孜勒奧爾達(Kyzylorda)等地,可以說是全國性的議題。

在過去,外資租借農地法規年限10年,如今配合外納扎爾巴耶夫由上而下的修法,放鬆年限到25年。抗議民眾一方面認為中國意圖在於掠奪而非投資,另一方面擔憂權貴趁機搶地,因此上街表達強烈不滿。由於哈薩克農業人口龐大,納扎爾巴耶夫也難以輕撼,罷黜了幾個官員、審判了幾個異議者後,宣布再度凍結相關法規五年。

由於納扎爾巴耶夫年事已高(76歲),凍結法規或許暗示著,他不想也無法在有生之年處理土地改革。問題是,這個從建國以來就困擾著統治階層的議題,很可能將成為壓倒舊政治的稻草。

2009年土地抗爭:2009年納扎爾巴耶夫政權提出向中國出租農地的計畫時,已引發...
2009年土地抗爭:2009年納扎爾巴耶夫政權提出向中國出租農地的計畫時,已引發當地農民的強烈反彈。 圖/路透社

2015年土地抗爭:去年土地法修法,放鬆外資租借法規,再次引起全國民怨。 圖...
2015年土地抗爭:去年土地法修法,放鬆外資租借法規,再次引起全國民怨。 圖/路透社

▎轉型危機:成也強人敗也強人

獨立之後,納扎爾巴耶夫領導哈薩克脫貧,過程中也養大了許多權貴。在經濟高速起飛的年代,普羅大眾還可以裝作視而不見。但當落入中等收入陷阱後,人們發現貧富差異懸殊,越來越難擺脫代際不流動的噩夢,而土地是民眾唯一可恃的遺產。最終人們會醒覺,成也總統敗也總統,強人或許只能帶大家走到這裡,無法再前進了。

通常到此階段,民主化是一種轉型手段,但納扎爾巴耶夫與權貴階層看來並沒有這個打算。烏茲別克總統卡里莫夫辭世後,其家族逐漸淡出,看在同樣高齡的納扎爾巴耶夫眼裡,乃是殷鑑不遠,因為他似乎也有著讓長女達麗佳(Dariga Nazarbayeva)接班的打算。如同新加坡李氏父子的按部就班世襲計畫,從2014年以來,達麗佳先後出任了下議院副主席、政府副總理,直到今年九月的參議院外交國防安全委員會主席。

這個位子等於讓她熟悉國家最重要的事務,下一步則是看她是否就任議長職位。根據哈薩克憲法,當總統突然身故,即是由參議院議長依法代行職務,如此接班態勢便可明朗。但在未來,達麗佳即使能順利繼位,她所面對的哈薩克,是一個已無法由強人治理的國家,必將透過自由化來適應官民矛盾,而在政府威信遞減、權貴貪腐依舊的狀況下,自由化很容易形成大規模的騷動。到那時,阿斯坦納(哈薩克首都)的統治者或許才會發現,新加坡模式的真正作用,是以威權節制利益,而非以威權擷取利益。

同新加坡李氏父子的按部就班世襲計畫,納扎爾巴耶夫也有意讓長女達麗佳(右)接班,但...
同新加坡李氏父子的按部就班世襲計畫,納扎爾巴耶夫也有意讓長女達麗佳(右)接班,但達麗佳她所面對的哈薩克,是一個已無法由強人治理的國家。 圖/路透社


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