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白宮決定戰:選舉人過濾器與三權分立制度

2016/10/14 The Glocal

「選舉人團」為美國總統大選最重要的投票機制,亦是每次選舉的核心焦點之一。圖為共和...
「選舉人團」為美國總統大選最重要的投票機制,亦是每次選舉的核心焦點之一。圖為共和黨密蘇里州選舉人George Engelbach。 圖/路透社

文/尹子軒(The Glocal副總編輯);曾朗天、孫超群(The Glocal助理研究員)

美國總統大選臨近,在本文刊登之時,兩位候選人川普以及希拉蕊.柯林頓應已蓄勢待發,各自進行選舉前的最後動員。民主選舉制度,從來就不止是保障國民的投票權那麼簡單,更是平衡和保障國內各州、乃至於整體國家長期利益的機制。

本文將從美國總統選舉制度著手,分析美國的民主制度是如何經由國會等民選子機關,和以總統為代表的行政機關相互制約,來構築一個反映並調和民意的政府。在民主體制每每被過分簡化為投票機制的今天,美國政治經過歷史淬煉達成的平衡,值得給民主體制發展尚不成熟的亞洲讀者細看。

▌ 三權分立:用野心來制衡野心

美國的民主政制與其他如英國的西方國家相比,有很大程度的差別。要討論美國制度的優劣之處,必須先理解美國制度的核心所在——政權之間的制衡原則(checks & balances)。美國採行總統制(Presidential System)。此一制度的特點,在於內閣、法院和國會各為其主,行政立法司法三權分立。因此,國會議員不能夠同時兼任政府要職;重要的是,基於以上特點,總統及國會是分別進行選舉。

美國此一制度有別於英國的議會制(Parliamentary System)。議會制下的政府之首,亦即總理(或稱首相),是經國會下議院選舉所產生出來的多數黨黨魁出任;政府要職如總理、內閣大臣等,同時也有國會議員的身份。相比之下,美國的政體為一種三權分立,涇渭分明的政體,不但意味著美國總統選舉是一場獨立的選戰,亦顯示出美國獨特的立國基礎——創造一個同時能制衡各州和中央政府、菁英和民粹勢力的民主政體。

美國開國元勛設計三權並立的行政體制,是因為恐懼一旦沒有把三權分開,國家將會埋下成...
美國開國元勛設計三權並立的行政體制,是因為恐懼一旦沒有把三權分開,國家將會埋下成為霸權的因子。 圖/Shutterstock

美國之所以會選擇一個和英式傳統民主如此不同的制度,主要是受到其前英國殖民地的歷史遺緒影響。1776年英屬北美十三殖民地在宣布獨立之後,美國人要處理的首要問題,就是設計一個既可管理各州,又不會產生如舊時英殖總督的威權管治制度。於是,北美十三州在獨立過程當中,設立一個名叫大陸會議(Continental Congress)的聯合行政會議,即是後來美國國會的雛形。

在英國傳統國會制下,國會包攬了行政權和立法權的運用,兩者之間沒有互相控制對方的能力。這個設計只會導致多數人暴政,或者少數菁英弄權的局面,第四任美國總統麥迪遜(James Madison)在《聯邦黨人文集》(Federalist Papers)第五十一章有曰:

野心必須用野心來制衡。

(ambition must be made to counteract ambition.)

美國憲法規定三權分立——立法(國會)、司法(最高法院)、行政(總統)——自成一體各不相干。當年美國的開國元勛,之所以會設計一個三權並立的行政體制,就是因為擔心一旦沒有把三權分開,將會把國家引導至英國式的國會政治,埋下成為霸權的誘因。

權力的可怕,在於沒有分割與制衡,而三權分立正是透過多數人參與政治,對政府施政進行監管和審視,在多數人或國家菁英做出錯誤決定時仍有力量加以控制。這就是美國選用總統制的重要原因。

權力的可怕,在於沒有分割與制衡,因此,「野心必須用野心來制衡」。圖為美國國會大廈...
權力的可怕,在於沒有分割與制衡,因此,「野心必須用野心來制衡」。圖為美國國會大廈。 圖/路透社

▌ 平衡菁英與大眾

另一個試圖在菁英與大眾意願之間取得平衡的投票制度,就是「選舉人團」(electoral college)。在美國選總統,並非由普通市民直接投票,而是透過選舉人團的參與,各州民眾按選舉人的意向,投票選擇適合的選舉人代表,之後結算各州的哪個政黨的選舉人得到多數票,最後,將全州的選舉人票計算到總統候選人的票數,把取得最多「選舉人票」的總統候選人送入白宮。一旦總統候選人獲取過半數,即270張或以上的全國選舉人票,代表成功入主白宮。

根據美國眾憲法第二條第一款規定,各州按照該州議會所指定的方式選派選舉人,選舉人的人數和該州在國會應有的參議員和眾議員席次數相等。換言之,選舉人團以州為單位,數目和國會議席相等,全美一共有538個選舉人。註1

以人口最多的加州為例,該州按人口比例分成53個獨立選區,加上兩張參議員位席的票,加州則一共有55張選舉人票。而人數最少的阿拉斯加州,只有一個獨立選區和兩張基本參議員位席票,因此阿拉斯加州共有三張選舉人票。

總統選票的統計則根據多數決制(plurality voting system),亦即「勝者全拿」(winner takes all)的原則,選出總統候選人。舉例說,若果候選人A取得了10,000票,而候選人B取得了9,999票,該州的全部選舉人票都將歸於候選人A了。而總統候選人如果總計贏得超過半數的選舉人票(270張或以上),就能當選為美國總統。

換言之,社會菁英和普羅大眾在美國總統選舉制度中,根據所居住的州相對於聯邦的關係,而被巧妙地均化成為一個互相依賴的機制,這正是美國總統民選正當性的根本。

《快速解說,選舉人制度》

以加利福尼亞州為例,快速了解選舉人制度。 圖/聯合新聞網製作
以加利福尼亞州為例,快速了解選舉人制度。 圖/聯合新聞網製作

▌ 選舉人票:開國元勛的歷史產物

為什麼不能讓人民直選,需要透過選舉人呢?

在美國建國初期,開國元勛普遍認為人們對政治知識相對貧乏,無能力選擇適合的國家領導。但是,他們同樣地不希望總統是因為從政府或國會中被提拔出來,導致三權分立的初衷喪失。在幾輪辯論以後,他們認為每一個州應該有一部分人成為「選舉人」,而這些「選舉人」理應對社會有充分想像和知識,足以代表該州的意願,選擇適合的總統人選。

1787年6月,康乃狄克州的代表謝爾曼律師(Roger Sherman)提出對美國憲法的議案:為了使美國議會能真正代表人民的聲音,他提倡在國會分成參眾兩院,眾議院按各州人口比例分配議員數目;而參議院則不論州大小,都會有兩位議員代表,這個方案史稱「康乃狄克妥協」(Connecticut Compromise)。妥協中的參眾議員人數就是「選舉人」的實際數目。

「選舉人」的數目相比整個美國人口可能微不足道,但十八世紀的美國幅員遼闊,通訊科技亦相當落後,最快捷選擇領導人的方法就是透過小部分人的專業資訊,再齊集於美國華盛頓特區共同交換意見,商討出代表全國人民的總統。所以「選舉人」制度根底裡是在每一個州份中挑選「選舉人」,憑著他們對社會理解和各州的喜好,間接解決地理限制跟資訊不流通的困境,以折衷方式舉行一場間接的全民選舉。

美國如此獨特的選舉制度,確實是當時歷史時空下的產物。

2013年副總統拜登(圖中的手)按聯邦法律的規定,將「選舉人票結果確認函」(el...
2013年副總統拜登(圖中的手)按聯邦法律的規定,將「選舉人票結果確認函」(electoral college vote certificate)呈給時任眾議院院長約翰貝納(右)。 圖/路透社

▌ 誰可以成為選舉人?

現代,任何人只要不持有任何聯邦政府政務,即具備獲選為選舉人資格,而美國各州都有自己的法例監管選出選舉人的方法。一般來說,對黨派忠心和貢獻突出的人,都有機會被推舉為選舉人。這些人亦包括州政府官員、政黨中人,或是和未來總統候選人有關的人。

從美國内戰結束後,選舉人獲得資格的程序有二:

第一,是由各政黨在州黨大會上提名,或者在各州黨中央會議上投票提名。

第二,就是在總統選舉當天,選民投票給候選人時同時亦投了該候選人政黨的選舉人一票。

在得選舉人票過半數者成為總統的制度下,美國選民在投票日的一票,實際上是投予該州的選舉人,讓他們代表大部分選民意見,投票選總統。在大部分時間裡,選舉人票和普通選民的投票意願是一致的。舉例來說,緬因州選民在2012年大選期間投票予民主黨候選人歐巴馬,並且勝出,同時民主黨亦獲得在該州四票選舉人的選票。

但是,選舉人票和普選票之間的關係並不是絕對的,憲法並無規定選舉人必須投給勝出普選票的候選人。比如,喬治亞州和德克薩斯州的一些共和黨選舉人,已經放出風聲就算川普獲得大部分選民支持,他們也「不一定」投票給這位備受爭議的候選人。

一般來說,對黨派忠心和貢獻突出的人,都有機會被推舉為選舉人。圖為美屬維京群島民主...
一般來說,對黨派忠心和貢獻突出的人,都有機會被推舉為選舉人。圖為美屬維京群島民主黨選舉人Edgar Phillips。 圖/路透社

▌選舉人過濾器:菁英民粹間取得平衡

這種包含選舉人票的選舉制度,有力地保障了憲政制度的穩定。由於在美國總統制之下,總統並不是由國會多數黨魁擔任,縱然總統所屬黨派在國會的議席不足,也不會出現類似英國上屆聯合政府執政的局面,避免了行政機關內的矛盾。

而選舉人團在多數決原則之下,使得民主黨和共和黨以外的第三政黨難以獲得任何選舉人票,故此亦不會有第二、第三輪的競選出現,第三政黨無機可乘。因此,在過去一個世紀,民主共和兩黨構成了兩大政黨輪流執政的「超穩定結構」。

除了保證美國兩黨制的穩定,選舉人團制度在美國民主政制還有一個更為重要的角色——作為平衡民意的機制。美國制度的核心在於政權之間的制衡原則。除了孟德斯鳩(Montesquieu)的三權分立理想之外,權力制衡也涵蓋著另一種意義,就是菁英勢力與民粹勢力之間的權力制衡。

美國至今,仍維持著民主共和兩黨構成的「超穩定結構」。圖左為象徵共和黨的大象,圖右...
美國至今,仍維持著民主共和兩黨構成的「超穩定結構」。圖左為象徵共和黨的大象,圖右為民主黨的驢子。 圖/Shutterstock

當時美國立國先賢,例如麥迪遜及漢密爾頓(Alexander Hamilton)等人在《聯邦黨人文集》闡釋了這種思想,他們害怕一些為了某特定既得利益而損害國家整體利益的朋黨(factions)出現,從而希望設計一套能夠制衡他們的制度。這種制度,就是讓民眾間接選舉總統,使他們先選出一群代表「菁英勢力」的選舉人,再繼而決定總統之位花落誰家。透過這一層過濾器,讓菁英與民粹之間取得勢力均衡,避免了一些搭民粹順風車的投機主義者當選總統。

在選舉人團的制度下,小州的利益亦同樣獲得保障。「選舉人」制度不是以全國「人數」為單位,而是以「州」為選舉單位。這個多數決制下「多數」的意義,不是指廣義上全國範圍的「多數」,而是每一個州的選民「多數」。這種制度迫使總統候選人不能只看重幾個大州,而是看重每一個州,在每一個州都要盡力獲得多數選票。

就算大多數選舉人的數目也是按照各州的人口比例分配,使人口較少的州得到相應較少的話語權之外,但是為了保障他們,每州最少也能夠得到兩票的選舉人票(因為每州最少有兩名參議院議員)。這是源於美國的憲政理念,同時要保證每個州擁有平等的權利。 

美國的憲政理念,是要保證每個州擁有平等的權利。  圖/路透社
美國的憲政理念,是要保證每個州擁有平等的權利。  圖/路透社

▌ 權力制衡的僵局:跛腳鴨總統

不同於英國的議會制,因為首相一定由國會裡多數黨的黨魁出任,所以行政和立法兩權可以順利合作,形成行政立法相互緊扣的關係,施行三權分立總統制的美國,在政治生態上容易產生行政立法關係緊張的狀況。由於美國總統的黨籍,與國會多數黨並沒有必然關係,一旦意見相左,就有可能造成行政機關被架空的情況。

例如,自從經歷過2014年美國國會中期選舉之後,民主黨無論在參議院或是在眾議院,都不能取得過半數的議席。因此,歐巴馬被人稱為「跛腳鴨」(Lame Duck),意味著以行政為主導的總統,無法控制國會,導致政令不能順暢地通行。總統與國會分開選舉,的確可以讓行政與立法相互制衡,並在多數情況下達到共識,但是一旦兩黨政局變成像今日這般的兩極化的話,政府的運轉就容易釀成僵局。

另一個問題,就是在此選舉人制度下,獲取全國最多普選票數的候選人,卻不一定保證能登上美國總統的寶座。最為街知巷聞的例子就是2000年的美國總統大選。當時民主黨候選人高爾(Al Gore)得票率為48.38%,取得了全國的266張選舉人票;然而,共和黨候選人小布希(George W. Bush)的得票率只是47.87%,卻獲得了271張選舉人票。換言之,小布希贏得了多數州的選票而贏得了總統寶座——卻並非獲得最多數美國國民支持。

國民之間的一人一票,價值是否對等?人口稀少的州的利益,又是否被過分強調了呢?這些原則性的問題在美國的獨特政制下,並未獲得很好的解答。

當然,這種贏了普選票而輸了選舉人票的例子,在美國史上絕無僅有。原因是因為美國史上很少出現菁英與民粹之間十分兩極化的局面。在今年11月8日,如果川普在普選票中以輕微票數擊敗希拉蕊的話,說不定會讓歷史重演一次。

2000年美國總統大選,高爾(右)雖然贏了普選票,但選舉人票輸給了小布希(左),...
2000年美國總統大選,高爾(右)雖然贏了普選票,但選舉人票輸給了小布希(左),是美國史上少見的情形。2016川普對決希拉蕊,歷史會重演嗎? 圖/美聯社

▎備註

註1:

其實國會只有535個議席。但在1961年批准的第二十三條憲法修正案,給予哥倫比亞特區選舉權,其人數不少於選舉人最少的州份(即3人),因而總統選舉人增到538人。


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