白宮決定戰：選舉人過濾器與三權分立制度

2016/10/14 The Glocal

「選舉人團」為美國總統大選最重要的投票機制，亦是每次選舉的核心焦點之一。圖為共和... — 「選舉人團」為美國總統大選最重要的投票機制，亦是每次選舉的核心焦點之一。圖為共和黨密蘇里州選舉人George Engelbach。圖／路透社

文／尹子軒（The Glocal副總編輯）；曾朗天、孫超群（The Glocal助理研究員）

美國總統大選臨近，在本文刊登之時，兩位候選人川普以及希拉蕊．柯林頓應已蓄勢待發，各自進行選舉前的最後動員。民主選舉制度，從來就不止是保障國民的投票權那麼簡單，更是平衡和保障國內各州、乃至於整體國家長期利益的機制。

本文將從美國總統選舉制度著手，分析美國的民主制度是如何經由國會等民選子機關，和以總統為代表的行政機關相互制約，來構築一個反映並調和民意的政府。在民主體制每每被過分簡化為投票機制的今天，美國政治經過歷史淬煉達成的平衡，值得給民主體制發展尚不成熟的亞洲讀者細看。

▌ 三權分立：用野心來制衡野心

美國的民主政制與其他如英國的西方國家相比，有很大程度的差別。要討論美國制度的優劣之處，必須先理解美國制度的核心所在——政權之間的制衡原則（checks & balances）。美國採行總統制（Presidential System）。此一制度的特點，在於內閣、法院和國會各為其主，行政立法司法三權分立。因此，國會議員不能夠同時兼任政府要職；重要的是，基於以上特點，總統及國會是分別進行選舉。

美國此一制度有別於英國的議會制（Parliamentary System）。議會制下的政府之首，亦即總理（或稱首相），是經國會下議院選舉所產生出來的多數黨黨魁出任；政府要職如總理、內閣大臣等，同時也有國會議員的身份。相比之下，美國的政體為一種三權分立，涇渭分明的政體，不但意味著美國總統選舉是一場獨立的選戰，亦顯示出美國獨特的立國基礎——創造一個同時能制衡各州和中央政府、菁英和民粹勢力的民主政體。

美國開國元勛設計三權並立的行政體制，是因為恐懼一旦沒有把三權分開，國家將會埋下成... — 美國開國元勛設計三權並立的行政體制，是因為恐懼一旦沒有把三權分開，國家將會埋下成為霸權的因子。圖／Shutterstock

美國之所以會選擇一個和英式傳統民主如此不同的制度，主要是受到其前英國殖民地的歷史遺緒影響。1776年英屬北美十三殖民地在宣布獨立之後，美國人要處理的首要問題，就是設計一個既可管理各州，又不會產生如舊時英殖總督的威權管治制度。於是，北美十三州在獨立過程當中，設立一個名叫大陸會議（Continental Congress）的聯合行政會議，即是後來美國國會的雛形。

在英國傳統國會制下，國會包攬了行政權和立法權的運用，兩者之間沒有互相控制對方的能力。這個設計只會導致多數人暴政，或者少數菁英弄權的局面，第四任美國總統麥迪遜（James Madison）在《聯邦黨人文集》（Federalist Papers）第五十一章有曰：

野心必須用野心來制衡。

（ambition must be made to counteract ambition.）

美國憲法規定三權分立——立法（國會）、司法（最高法院）、行政（總統）——自成一體各不相干。當年美國的開國元勛，之所以會設計一個三權並立的行政體制，就是因為擔心一旦沒有把三權分開，將會把國家引導至英國式的國會政治，埋下成為霸權的誘因。

權力的可怕，在於沒有分割與制衡，而三權分立正是透過多數人參與政治，對政府施政進行監管和審視，在多數人或國家菁英做出錯誤決定時仍有力量加以控制。這就是美國選用總統制的重要原因。

權力的可怕，在於沒有分割與制衡，因此，「野心必須用野心來制衡」。圖為美國國會大廈... — 權力的可怕，在於沒有分割與制衡，因此，「野心必須用野心來制衡」。圖為美國國會大廈。圖／路透社

▌ 平衡菁英與大眾

另一個試圖在菁英與大眾意願之間取得平衡的投票制度，就是「選舉人團」（electoral college）。在美國選總統，並非由普通市民直接投票，而是透過選舉人團的參與，各州民眾按選舉人的意向，投票選擇適合的選舉人代表，之後結算各州的哪個政黨的選舉人得到多數票，最後，將全州的選舉人票計算到總統候選人的票數，把取得最多「選舉人票」的總統候選人送入白宮。一旦總統候選人獲取過半數，即270張或以上的全國選舉人票，代表成功入主白宮。

根據美國眾憲法第二條第一款規定，各州按照該州議會所指定的方式選派選舉人，選舉人的人數和該州在國會應有的參議員和眾議員席次數相等。換言之，選舉人團以州為單位，數目和國會議席相等，全美一共有538個選舉人。^註1

以人口最多的加州為例，該州按人口比例分成53個獨立選區，加上兩張參議員位席的票，加州則一共有55張選舉人票。而人數最少的阿拉斯加州，只有一個獨立選區和兩張基本參議員位席票，因此阿拉斯加州共有三張選舉人票。

總統選票的統計則根據多數決制（plurality voting system），亦即「勝者全拿」（ｗinner takes all）的原則，選出總統候選人。舉例說，若果候選人A取得了10,000票，而候選人B取得了9,999票，該州的全部選舉人票都將歸於候選人A了。而總統候選人如果總計贏得超過半數的選舉人票（270張或以上），就能當選為美國總統。

換言之，社會菁英和普羅大眾在美國總統選舉制度中，根據所居住的州相對於聯邦的關係，而被巧妙地均化成為一個互相依賴的機制，這正是美國總統民選正當性的根本。

《快速解說，選舉人制度》

▌ 選舉人票：開國元勛的歷史產物

為什麼不能讓人民直選，需要透過選舉人呢？

在美國建國初期，開國元勛普遍認為人們對政治知識相對貧乏，無能力選擇適合的國家領導。但是，他們同樣地不希望總統是因為從政府或國會中被提拔出來，導致三權分立的初衷喪失。在幾輪辯論以後，他們認為每一個州應該有一部分人成為「選舉人」，而這些「選舉人」理應對社會有充分想像和知識，足以代表該州的意願，選擇適合的總統人選。

1787年6月，康乃狄克州的代表謝爾曼律師（Roger Sherman）提出對美國憲法的議案：為了使美國議會能真正代表人民的聲音，他提倡在國會分成參眾兩院，眾議院按各州人口比例分配議員數目；而參議院則不論州大小，都會有兩位議員代表，這個方案史稱「康乃狄克妥協」（Connecticut Compromise）。妥協中的參眾議員人數就是「選舉人」的實際數目。

「選舉人」的數目相比整個美國人口可能微不足道，但十八世紀的美國幅員遼闊，通訊科技亦相當落後，最快捷選擇領導人的方法就是透過小部分人的專業資訊，再齊集於美國華盛頓特區共同交換意見，商討出代表全國人民的總統。所以「選舉人」制度根底裡是在每一個州份中挑選「選舉人」，憑著他們對社會理解和各州的喜好，間接解決地理限制跟資訊不流通的困境，以折衷方式舉行一場間接的全民選舉。

美國如此獨特的選舉制度，確實是當時歷史時空下的產物。

2013年副總統拜登（圖中的手）按聯邦法律的規定，將「選舉人票結果確認函」（el... — 2013年副總統拜登（圖中的手）按聯邦法律的規定，將「選舉人票結果確認函」（electoral college vote certificate）呈給時任眾議院院長約翰貝納（右）。圖／路透社

▌ 誰可以成為選舉人？

現代，任何人只要不持有任何聯邦政府政務，即具備獲選為選舉人資格，而美國各州都有自己的法例監管選出選舉人的方法。一般來說，對黨派忠心和貢獻突出的人，都有機會被推舉為選舉人。這些人亦包括州政府官員、政黨中人，或是和未來總統候選人有關的人。

從美國内戰結束後，選舉人獲得資格的程序有二：

第一，是由各政黨在州黨大會上提名，或者在各州黨中央會議上投票提名。

第二，就是在總統選舉當天，選民投票給候選人時同時亦投了該候選人政黨的選舉人一票。

在得選舉人票過半數者成為總統的制度下，美國選民在投票日的一票，實際上是投予該州的選舉人，讓他們代表大部分選民意見，投票選總統。在大部分時間裡，選舉人票和普通選民的投票意願是一致的。舉例來說，緬因州選民在2012年大選期間投票予民主黨候選人歐巴馬，並且勝出，同時民主黨亦獲得在該州四票選舉人的選票。

但是，選舉人票和普選票之間的關係並不是絕對的，憲法並無規定選舉人必須投給勝出普選票的候選人。比如，喬治亞州和德克薩斯州的一些共和黨選舉人，已經放出風聲就算川普獲得大部分選民支持，他們也「不一定」投票給這位備受爭議的候選人。

一般來說，對黨派忠心和貢獻突出的人，都有機會被推舉為選舉人。圖為美屬維京群島民主... — 一般來說，對黨派忠心和貢獻突出的人，都有機會被推舉為選舉人。圖為美屬維京群島民主黨選舉人Edgar Phillips。圖／路透社

▌選舉人過濾器：菁英民粹間取得平衡

這種包含選舉人票的選舉制度，有力地保障了憲政制度的穩定。由於在美國總統制之下，總統並不是由國會多數黨魁擔任，縱然總統所屬黨派在國會的議席不足，也不會出現類似英國上屆聯合政府執政的局面，避免了行政機關內的矛盾。

而選舉人團在多數決原則之下，使得民主黨和共和黨以外的第三政黨難以獲得任何選舉人票，故此亦不會有第二、第三輪的競選出現，第三政黨無機可乘。因此，在過去一個世紀，民主共和兩黨構成了兩大政黨輪流執政的「超穩定結構」。

除了保證美國兩黨制的穩定，選舉人團制度在美國民主政制還有一個更為重要的角色——作為平衡民意的機制。美國制度的核心在於政權之間的制衡原則。除了孟德斯鳩（Montesquieu）的三權分立理想之外，權力制衡也涵蓋著另一種意義，就是菁英勢力與民粹勢力之間的權力制衡。

美國至今，仍維持著民主共和兩黨構成的「超穩定結構」。圖左為象徵共和黨的大象，圖右... — 美國至今，仍維持著民主共和兩黨構成的「超穩定結構」。圖左為象徵共和黨的大象，圖右為民主黨的驢子。圖／Shutterstock

當時美國立國先賢，例如麥迪遜及漢密爾頓（Alexander Hamilton）等人在《聯邦黨人文集》闡釋了這種思想，他們害怕一些為了某特定既得利益而損害國家整體利益的朋黨（factions）出現，從而希望設計一套能夠制衡他們的制度。這種制度，就是讓民眾間接選舉總統，使他們先選出一群代表「菁英勢力」的選舉人，再繼而決定總統之位花落誰家。透過這一層過濾器，讓菁英與民粹之間取得勢力均衡，避免了一些搭民粹順風車的投機主義者當選總統。

在選舉人團的制度下，小州的利益亦同樣獲得保障。「選舉人」制度不是以全國「人數」為單位，而是以「州」為選舉單位。這個多數決制下「多數」的意義，不是指廣義上全國範圍的「多數」，而是每一個州的選民「多數」。這種制度迫使總統候選人不能只看重幾個大州，而是看重每一個州，在每一個州都要盡力獲得多數選票。

就算大多數選舉人的數目也是按照各州的人口比例分配，使人口較少的州得到相應較少的話語權之外，但是為了保障他們，每州最少也能夠得到兩票的選舉人票（因為每州最少有兩名參議院議員）。這是源於美國的憲政理念，同時要保證每個州擁有平等的權利。　

▌ 權力制衡的僵局：跛腳鴨總統

不同於英國的議會制，因為首相一定由國會裡多數黨的黨魁出任，所以行政和立法兩權可以順利合作，形成行政立法相互緊扣的關係，施行三權分立總統制的美國，在政治生態上容易產生行政立法關係緊張的狀況。由於美國總統的黨籍，與國會多數黨並沒有必然關係，一旦意見相左，就有可能造成行政機關被架空的情況。

例如，自從經歷過2014年美國國會中期選舉之後，民主黨無論在參議院或是在眾議院，都不能取得過半數的議席。因此，歐巴馬被人稱為「跛腳鴨」（Lame Duck），意味著以行政為主導的總統，無法控制國會，導致政令不能順暢地通行。總統與國會分開選舉，的確可以讓行政與立法相互制衡，並在多數情況下達到共識，但是一旦兩黨政局變成像今日這般的兩極化的話，政府的運轉就容易釀成僵局。

另一個問題，就是在此選舉人制度下，獲取全國最多普選票數的候選人，卻不一定保證能登上美國總統的寶座。最為街知巷聞的例子就是2000年的美國總統大選。當時民主黨候選人高爾（Al Gore）得票率為48.38%，取得了全國的266張選舉人票；然而，共和黨候選人小布希（George W. Bush）的得票率只是47.87%，卻獲得了271張選舉人票。換言之，小布希贏得了多數州的選票而贏得了總統寶座——卻並非獲得最多數美國國民支持。

國民之間的一人一票，價值是否對等？人口稀少的州的利益，又是否被過分強調了呢？這些原則性的問題在美國的獨特政制下，並未獲得很好的解答。

當然，這種贏了普選票而輸了選舉人票的例子，在美國史上絕無僅有。原因是因為美國史上很少出現菁英與民粹之間十分兩極化的局面。在今年11月8日，如果川普在普選票中以輕微票數擊敗希拉蕊的話，說不定會讓歷史重演一次。