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國家主權至上,各自行事:讓歐盟瓦解的情報赤字

2016/03/31 張福昌

主導歐盟反恐情資的歐洲警政署是否能夠發展成為一個類似美國CIA或FBI的反恐機構...
主導歐盟反恐情資的歐洲警政署是否能夠發展成為一個類似美國CIA或FBI的反恐機構,許多學者專家都抱持懷疑態度。 圖/美聯社

2016年3月22日布魯塞爾機場與馬北克地鐵站(Metro Maelbeek)發生兩起恐怖攻擊,造成30多人死亡,300多人受傷,死傷人員涵蓋40個國籍,震驚全球。然而,馬北克地鐵站正處「歐盟街」(Rue de la Loi)的中心位置,這條道路兩側都是歐盟重要機構辦公大樓,而往右直行約200公尺就是舒曼地鐵站(Metro Schuman),是歐盟的心臟地區,重要的歐盟機構都設址於此。註1 而位在馬北克地鐵站左邊還有密密麻麻的歐洲執行委員會辦公大樓。註2 除此之外,馬北克地鐵站前方約150公尺處即是歐洲議會在布魯塞爾的會議與辦公中心。由此可見,這次馬北克地鐵站恐怖攻擊事件,頗有直接挑釁歐盟的味道,引起歐盟高度關切。

事件發生之後,歐盟立刻召開內政部長理事會,討論如何因應日益嚴重的恐怖主義問題,其中最受人矚目的是「歐盟警政與情報合作系統」的檢討,而作為歐盟反恐第一線機構的歐洲警政署(European Police Office; Europol),其角色與功能即是主要的核心議題。

除此之外,這次布魯塞爾恐怖攻擊事件中,犯案的恐怖份子皆有前科,但為何比利時警方與情治單位不能掌握其行蹤,遏阻這次的恐怖攻擊?這也是事發後,各界百思不得其解地方。

究竟歐盟這麼龐大、擁有看似豐富的資源的官僚組織,為何接二連三的讓恐怖份子在其眼皮底下犯案?

  

位於荷蘭海牙的歐洲警政署(Europol)於1999年正式成立。 圖/歐新社
位於荷蘭海牙的歐洲警政署(Europol)於1999年正式成立。 圖/歐新社

▎綁手綁腳的歐洲警政署

讓我們先從主導歐盟反恐情資的歐洲警政署談起。

歐洲警政署於1999年正式成立,從其組織結構觀之,「重大犯罪部門」(Department Serious Crime; SC)是打擊恐怖主義與重大組織犯罪的核心單位,下設七個小組,其中之一就是「恐怖主義組」(一般稱之為「反恐組」)。「反恐組」的主要任務在於根據歐盟與其會員國的需求,提供反恐行動分析資料,以打擊恐怖主義與抑制非法走私核子放射性物質、武器、彈藥與炸藥,並積極推動打擊恐怖主義與重大犯罪的計劃。註3;同時,還負責蒐集所有可能的炸彈裝置與內容物的資料,建立「歐洲警政署炸彈資料庫」(Europol Bomb Database),目的為有效預防與解除炸彈恐怖攻擊行為。

911事件是歐盟反恐思惟的轉捩點。在此之後迅速研擬與發展歐盟危機管理政策,以便事先預防的概念因應潛在的恐怖威脅。而就在這種背景下,歐盟司法與內政理事會於2001年決議在歐洲警政署架構下,成立一個專責蒐集恐怖主義情報的「反恐專案小組」(Counter Terrorism Task Force),由每一歐盟會員國派兩名來自警察或情報機關的恐怖主義專家組成,進行收集歐盟境內恐怖主義資訊與現況發展情報、分析恐怖主義情報、分析歐盟潛在威脅與安全情勢等任務。在運作一年,於2002年底被併入歐洲警政署「反恐組」中。

2004年馬德里火車爆炸事件後,歐盟再度將「反恐專案小組」從歐洲警政署「反恐組」獨立出來。重新再出發的「反恐專案小組」,為歐盟建立一個專門監督與分析伊斯蘭恐怖主義行動的「伊斯蘭恐怖主義分析檔案」 (Analysis Work Files)、完成歐盟內部恐怖組織名單與監控恐怖活動的「海豚檔案」(Dolphin Files)等。2006年歐洲警政署設立一個由歐盟會員國反恐專家組成的「第二反恐專案小組」,實際在歐盟會員國內支援調查伊斯蘭恐怖組織的行動。

除了上述於歐洲警政署內部所設立之反恐專責部門之外,歐盟反恐機制還包含一些由會員國主導的反恐合作,例如:「反恐小組」、「警察首長專案小組」與「警察反恐工作小組」。前者由會員國、挪威與瑞士等國的反恐專家組成,主要任務是草擬打擊恐怖主義的提案、促進反恐合作與交換恐怖主義相關資訊(特別是有關伊斯蘭恐怖主義之威脅評估)等。後兩者是警察部門間重要的合作機制,為討論跨國犯罪問題的重要平台,定期的與歐洲警政署交換經驗與資訊,以利推動打擊跨國犯罪的雙邊合作與行動計劃。

歐洲警政署公約第三條明示歐洲警政署之主要任務在於:

加強歐盟會員國間的資訊與情報交換,並分析歐盟會員國所提供的安全資料

由此可見,歐洲警政署是被賦予「收集、分析與分享情報」的功能,在相當程度上,應該扮演歐盟內「反恐情報中心」以及「情報傳遞」的核心角色。而歐洲警政署確實擁有運作良好的資料庫、資訊整合與數位化管理,並時常與第三國或國際組織建立資訊交換平台,在蒐集情報處理之後,細分成資訊、分析與索引三種情資系統,供歐盟會員國使用。

然而,情資蒐集與傳遞仰賴多方互動,歐洲警政署情報來源的一大特色,就是透過會員國的警察與情報機關傳遞資訊並加以分析之。尷尬的是,歐洲警政署與會員國自己的情報機關,在功能上有頗多重疊之處,可以「自給自足」的會員國幾乎不曾委託歐洲警政署執行任務,是故,歐洲警政署既不能減輕歐盟會員國情報機關的工作,也不能替歐盟會員國情報機關完成其無法完成的工作。

另外值得一提的是,歐洲警政署對會員國所提供的情報完成分析後,並不可以擅自將情報傳遞給歐盟決策機構,因此,就實務而言,歐洲警政署鮮少能對歐盟反恐政策的形成產生影響。歐洲警政署並不是執行機構,亦無專職警隊或自主調查能力,在種種的限制之下,在反恐行動總未能創造更多有利的附加價值。

歐洲警政署被賦予「收集、分析與分享情報」的功能,理應扮演歐盟內「反恐情報中心」以...
歐洲警政署被賦予「收集、分析與分享情報」的功能,理應扮演歐盟內「反恐情報中心」以及「情報傳遞」的核心角色。圖為歐洲警政署反ISIS聯盟會議。 photo credit:Ministerie van Buitenlandse Zaken(CC BY-SA 2.0)

圖左為歐洲警政署長韋恩萊特(Rob Wainwright)與義大利警政署長潘沙(...
圖左為歐洲警政署長韋恩萊特(Rob Wainwright)與義大利警政署長潘沙(Alessandro Pansa)。 圖/美聯社

▎歐盟跟會員國之間為何不能好好合作?

經過這十幾年的發展,歐洲警政署是否能夠發展成為一個類似美國中央情報局(CIA)或聯邦調查局(FBI)的反恐機構,許多學者專家都抱持懷疑態度,主要原因在於:

歐盟會員國互不信賴問題折損歐洲警政署情報交流的成效

在阿姆斯特丹條約第30.2條的推波助瀾下,歐洲警政署的角色從原先的「資料處理機構」轉變為「行動協調機構」。雖然,歐洲警政署的角色變得重要了,但是,歐洲警政署還是與一般國家的警察機關不一樣,並不具備執法的權力,其核心功能仍僅止於促進歐盟會員國資訊的交換、分析與分享,並協調跨會員國間的警察行動等。

根據歐盟與其會員國的協議,歐洲警政署與歐盟會員國警察權責機關不能夠直接接觸,而必須透過「歐洲警政署國家單位」從中聯繫,換句話說,「歐洲警政署國家單位」是歐洲警政署與歐盟會員國警察權責機關唯一的聯繫窗口。

誠然,歐洲警政署是一個歐洲層級的機構,負責協調歐盟會員國情報交流事宜。在其權限範圍內,歐洲警政署可以對內與歐盟機構(例如:歐盟理事會與歐洲執行委員會)與歐盟會員國,對外與第三國或國際組織建立反恐合作與資訊交流關係,這種對內與對外關係,使得歐盟警察署取得豐富的反恐情報。

理論上,歐洲警政署可以將其收集彙整的情報與歐盟機構、歐盟會員國、第三國或國際組織進行交換;歐洲警政署的角色可視為歐盟內外反恐情報中樞。但是,如果我們細觀實際情報交流過程後,我們不難發現,歐洲警政署在此功能上,仍受到許多限制,其中會員國間缺乏信任為其主因。而這些折損情報交流成效的不信任因素,主要是因為歐盟會員國視反恐情報為機密而不輕易外洩。

歐洲警政署與會員國自己的情報機關,在功能上有頗多重疊之處,可以「自給自足」的會員...
歐洲警政署與會員國自己的情報機關,在功能上有頗多重疊之處,可以「自給自足」的會員國幾乎不曾委託歐洲警政署執行任務。圖為英國OM Security Service訓練。 photo credit:歐洲警政署臉書

▎情報交流=打草驚蛇跟破壞外交關係?

在這次布魯塞爾恐怖攻擊事件中,犯案的恐怖份子皆有前科,但為何比利時警方與情治單位不能掌握其行蹤,遏阻這次的恐怖攻擊?而在布魯塞爾機場執行恐怖攻擊的伊布拉欣.巴克勞伊(Ibrahim El Bakraoui),曾經被土耳其政府列為危險人物,而且土耳其總統艾爾多安也曾於2015年7月向荷蘭提出警告,但是這個人還是成功執行其預謀的恐攻計劃。到底荷蘭政府有沒有把這個情報傳遞給比利時政府?引起廣泛地討論。

另外一位共犯拉克哈維(Najim Laachraoui)是製造炸彈高手,2015年11月13日巴黎恐攻所使用之炸彈亦出自其手,為何這麼活躍的恐怖份子比利時警方與情治單位卻無法得知其行蹤?

在馬北克地鐵站執行恐攻的炸彈客哈立德.巴克勞伊(Khalid El Bakraoui)曾經租用兩間房子,其一用於放置槍械彈藥,其二用來藏匿巴黎恐攻的主謀者阿布德斯蘭(Salah Abdeslam),讓他在這個住所躲藏了三個多月。為何比利時警方與情治單位皆未獲情報?這讓人感到不解。

無庸置疑,情報(Intelligence)與反恐有著密不可分的關係。理論上,國家間的情報資訊如果越充份交流,就越能夠使執法機關儘早得知恐怖行動相關消息,而能逮捕恐怖份子或阻止恐怖行動。不過,在實務上,國家卻不熱衷於安全情報的交流,而使上述理論效果難以展現出來。

情報與反恐是兩項從不透明的政策,國家間只有在「有情報需求」的原則下,才會考慮交換敏感性情報,因為,洩漏敏感性情報常會導致嚴重的戰略後果,並製造「打草驚蛇」的警告效果,使恐怖份子或罪犯得知相關機關已將其列名監視,而提高警覺。

同時,將情報「分類化」的趨勢使恐怖份子從中獲利,因為這種將情報分類管制的作法,在實務上造成了限制情報傳播的事實。所以,當國家或國際組織能夠得到的情報越來越少時,那麼恐怖份子與其同黨執行恐怖攻擊行動的機會就越來越多。

情報與反恐是兩項從不透明的政策,國家間只有在「有情報需求」的原則下,才會考慮交換...
情報與反恐是兩項從不透明的政策,國家間只有在「有情報需求」的原則下,才會考慮交換敏感性情報。 photo credit:歐洲警政署臉書

在1990年代初期,在單一市場與申根協定施行後,歐盟內部人員自由流通造成犯罪率提高,此外,在歐洲安全與防衛政策(European Security and Defense Policy; ESDP)架構下,收集國際恐怖主義情報的必要性逐年增高,因此歐盟會員國開始著重情報交流。但在911事件發生前,歐盟會員國仍然不樂意提供資料給歐洲警政署。

在馬德里恐怖攻擊事件兩週後,歐盟終於硬起來,於2004年3月25日歐洲高峰會中,提出打擊恐怖主義宣言(Declaration on Combating Terrorism),歐洲執行委員會根據該宣言,提出一份「促進執法機關情報交流通報草案」,呼籲歐盟會員國警察與司法機關加強情報分享,以有效打擊恐怖主義。

雖然歐洲警政署的職權逐步擴增,但是,歐洲警政署公約第四與第五條卻載明:

當歐盟會員國認為其國家利益,比歐洲警政署的利益更為重要時,歐盟會員國可以保留資訊

換句話說,歐洲警政署公約第四與第五條正當化了會員國不願將資料交給歐洲警政署的行為,歐盟會員國可以選擇性地給予歐洲警政署資料。

除此之外,一些涉及第三國的敏感資訊,會員國常為了維護與第三國的友好關係,而拒絕將資料交給歐洲警政署。上述情形已使歐洲警政署資料庫的完整性受到質疑,加上歐洲警政署並無取得某些敏感性情報的自主權,而使其以歐洲機構的立場,協調與統籌歐洲警察合作的功能大打折扣。

2016年3月27日比利時激進份子公然在錄影帶上表示:「322布魯塞爾炸彈攻擊,只是未來大攻擊的預告而已」,面對這樣的表述,比利時與歐盟反恐機構皆應提高警覺。

歐洲警政署是歐盟反恐情報中心,但其情報來源皆取決於歐盟會員國的「自由意願」,在「主權至上,各自行事」的偏狹觀念下,歐洲警政署實在很難建構一個完整的情報網;換句話說,這種因為「主權藩籬」所造成之「情報赤字」,將讓歐盟無法發揮有效的集體反恐力量。

是故,要如何改善歐盟國家間的「情報交換文化」,讓歐盟會員國更願意進行情報交流與分享,是未來歐盟打擊恐怖主義的重點工作;否則,「沒有情報,就沒有反恐」,在情報不足的情況下,歐盟內部安全將持續受到恐怖主義的嚴重威脅。

因為「主權藩籬」讓歐洲各國情報四散難以統合,造成「情報赤字」,如何改善歐盟國家間...
因為「主權藩籬」讓歐洲各國情報四散難以統合,造成「情報赤字」,如何改善歐盟國家間的「情報交換文化」將會是關鍵。圖為K9 academy警犬服從訓練。 photo credit:歐洲警政署臉書

▎ 備註

註1:

例如:歐洲執行委員會(European Commission)十字形總部大樓(Berlaymont Buildin)與專屬大樓(Charlemagne Buildin)、歐盟理事會(Council of the EU)大樓Justus Lipsius Building、歐洲高峰會(European Council)大樓Europa Building(又稱為Residence Palace, 正在建造中)、歐洲經濟與社會委員會(European Economic and Social Committee)等。

註2:

例如:「國際合作與發展總署」(Directorate General for International Cooperation and Development)與「人道援助與民事保護總署」(Directorate General for Humanitarian Aid and Civil Protection)等。

註3:

「反恐計劃」(Counter Terrorism Program)、「反擴散計劃」(Counter Proliferation Program)、「網絡計劃」(Networking Program)、「籌備計劃」(Preparedness Program) 與「訓練與教育計劃」(Training and Education Program)等。


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張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授。德國科隆大學政治學暨歐洲問題博士,研究專業主攻歐盟共同外交與安全政策、歐盟司法與內政合作、歐盟政治制度、國際恐怖主義、國際安全問題等。曾主持大愛電視台「全球視野」節目。 

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