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航向自由:海洋自由原則與歐洲海洋政治

2016/01/13 王俊評

 圖/歐新社
圖/歐新社

去年11月下旬對中國海權發展來說似乎是個充滿振奮人心的時段。26日,中國外交部與國防部雙雙證實,將在東非紅海與印度洋交界處的小國吉布地(Djibouti)設立中共立國以來第一個海外基地。同日,中共中央軍委也召開軍委改革會議,確定解放軍未來的改革方案。這項喧騰兩個多月的軍改方案不僅據稱決定拋棄「大陸軍主義」,並擴編海空軍,同時也撤銷原來由陸軍在各軍區主導指揮海空軍兵力的傳統體制。

此外,加上11月24日傳出馬來西亞允許中國海軍使用其位於沙巴北部的亞庇港,以及中國山東嵐橋集團在10月13日獲得澳洲北部達爾文港的99年租賃權等兩條較不引起重大關注的消息,則中國在短短不到一個半月內即在獲取海外「基地」大有斬獲,無怪其國內部分媒體大感興奮,認為美國不再能圍堵中國。

▎中國海洋戰略新走向:航行自由促成遠海護衛?

這些作為與中國在5月下旬公布的2015年版國防白皮書有類似之處。該白皮書首度指出,為了維護海外利益安全,其海軍戰略將從原來單純的近海防禦逐步轉型為「近海防禦、遠海護衛」,並強調「維護戰略通道和海外利益安全」是中國建設海洋強國的四大戰略支撐之一。

中國強調維護戰略通道與海外利益安全不是新鮮事。但上海復旦大學國際關係學院教授沈丁立的說法,透露出美國在10月下旬派遣軍艦以維護航行自由(freedom of navigation)之名,進入中國在南海南沙群島的美濟礁與渚碧礁等兩座低潮高地人工島周邊12海里水域航行帶來的新刺激。他說,中國這些作為只不過是重複美國早就做了150年的事情,即保護航行自由:

我們需要維護我們自己的航行自由。如果任何人想關閉這一海上通道的話,不管是海盜,還是伊斯蘭國(ISIS)或者美國,我們都需要有能力重新打開這一通道。

航行自由本為國際法的相關概念與規範,但是在沈丁力的話中反而成為促成中國海軍戰略進一步向外發展的動力,並且被賦予一定程度的權力政治意涵。這種觀點在中國學者當中並不稀奇。澳洲國立大學國際關係學系研究員兼廣東國際戰略研究院雲山講座教授張鋒就曾指出,中國反對無條件的「無害通過」、反對在專屬經濟區進行軍情活動的傳統立場正在轉變,他認為這就是中國向美國的「航行自由」立場靠近,是中國邁向海洋大國的必經之路。

根據上述說法,國際法概念的航行自由儼然成為中國海洋戰略擴張的主要推動力,傳統的維護戰略通道與海外利益都附屬於其下。那麼,海洋法果真能作為改變國家海洋戰略的關鍵嗎?如果這是可能的,其改變又能達到何種程度?

2012年中俄「海上聯合-2012」軍事練習;地點青島。 圖/歐新社
2012年中俄「海上聯合-2012」軍事練習;地點青島。 圖/歐新社

▎從歐洲近代史上的海洋自由原則衝突

中國在海洋史上並非第一個試圖運用海洋法相關概念作為權力政治的一環,甚至作為國家海軍戰略轉變基礎的個案。歷史上,「海洋自由」(freedom of the sea)對德意志帝國的海軍戰略轉折中扮演了相當關鍵的角色,最終演變為著名的英德海軍競賽。美國獨立的成功更得力於歐陸各國與英國之間圍繞海洋自由的爭端,而美國在獨立之後,在不遺餘力推廣海洋自由的意識形態之餘,也將其與歐陸國家一樣作為權力政治的工具。

第一次世界大戰前的著名英國外交官Eyre Crowe在1907年針對英德、英法關係和歐洲權力政治關連所提出的著名備忘錄——《Memorandum on the Present State of British Relations with France and Germany》——中指出,對希望在大國戰爭中保持中立的歐陸國家來說,英國的絕對海軍優勢對其在戰爭中的中立權益與海洋自由的威脅,至少與法國過往的絕對陸軍優勢同樣危險。他說,這是基於海權本身的特性使然;海權可說是所有濱海國家的鄰國:

在海上擁有優勢力量的國家將因此引起其他國家的嫉妒與畏懼,從而處於被世界聯合打倒的危險。

不過,儘管海洋上的權力結構比起陸地可說是真正的「單極」(unipolarity)結構(下表),歐洲歷史上除了1780年與1800年的兩次「武裝中立同盟」(League of Armed Neutrality),算是比較直接針對英國的平衡行為外,並不像陸地上那樣有多次的霸權戰爭。甚至也沒有哪個歐陸國家的海洋政策目標是取英國的霸權地位而代之。這當然不是因為英國是當代國際關係學者所謂的「良善霸權」(benign hegemon),而是兩種因素交互作用使然——歐陸國家對海洋權力政治的思維不同,以及英國進行海洋戰爭的特性。

歐陸國家「治海」能力的差別,取決於他們對海洋權力政治的認識程度;大部分歐陸國家以...
歐陸國家「治海」能力的差別,取決於他們對海洋權力政治的認識程度;大部分歐陸國家以陸地思維看待海洋,遠不及英國意識到「海只有一個」的體認。圖為二戰期間英國武裝商船。 圖/維基共享

就前者而言,海軍戰略學者羅辛斯基曾指出,歐洲歷史雖然在近代以來深受海洋的影響,但只有英國瞭解到由於「海只有一個」(the Sea is all one),想要在海上獲得絕對安全,唯一的辦法就是在所有海域都居於優勢,都能在戰時掌握制海權,因此海洋只能容許一個霸權存在。

但是包括法國在內的其他歐陸國家無論貿易多發達、海軍多強大、殖民地多廣袤,對海洋權力政治的運作還是秉持「陸地權力平衡的思維」——即各國在海上的勢力應該如同陸地的國家權力分配,是有「比例的」。

對歐陸的濱海強國而言,他們可以接受與其他濱海強國在海上共處的狀態,只要彼此都能接受勢力劃分的安排。這與英國在其制海權思維的指導下,必欲擁有體系中最強海軍並掌握體系內各重要海上遏制點的作為大相逕庭。法國在1840年代恢復與英國進行海軍競賽時表示,「其海軍政策不是追求主導,而是防止海洋被支配」就是一個明證。

 圖/作者、轉角共同製作圖
圖/作者、轉角共同製作圖

▎海洋自由原則對海洋政治的影響:中立船艦、中立貨物

依照歐陸國家這種海洋權力政治邏輯,他們在海上應對潛在霸權的方式也就是陸地權力平衡傳統的結盟。Crowe在備忘錄中補充指出,海洋霸權對其他國家的兩大利益構成危害——作為「主要」利益的國家獨立,以及作為「重要」利益的自由貿易。但是,如果其他國家的海上力量加總也無法與海洋霸權對抗,要如何以此防止霸權危害其他國家的這兩大利益?其答案藏在英國對海洋戰爭的進行方式。

英國海洋戰略學者Julian Corbett曾指出,英國在海洋戰爭中取勝的精髓不在於殲滅多少敵方艦隊,而在於運用封鎖與海上拿捕的經濟壓力製造和平,讓對手接受英國的和平條件。但Corbett也很清楚,基於各國在海上都使用相同交通線的「共有交通線」(common communication)概念,海洋戰爭無可避免會遇到中立國的問題。「海洋自由」原則也就在此被賦予重要的戰略與權力政治意義。

根據海軍史學者的研究,英國與歐陸國家之間對於海洋自由原則的核心爭論,在於後者希望藉由限制交戰國在海上戰爭中的拿捕權利並擴大中立國貿易豁免權利,來阻止英國利用其對海洋的支配,傷害其他國家的國家安全與貿易利益。而兩者的衝突又因為第二海軍國家法國持有不同的見解而複雜化。

1909年美國雜誌《Puck》以卡通描繪二十世紀初歐陸各國的海軍競賽。 圖/維基...
1909年美國雜誌《Puck》以卡通描繪二十世紀初歐陸各國的海軍競賽。 圖/維基共享

在德國與俄國於19世紀後期崛起之前,海戰中對船隻與船上貨物的拿捕存在「中立船艦、中立貨物」(Free Ship, Free Goods),以及「敵艦敵貨」(Enemy Ship, Enemy Goods)等兩種見解。在1856年的「巴黎宣言」(Paris Declaration on Naval War)成立之前,法國對兩種原則皆採取支持立場而英國皆採取反對立場。但法國以外的歐陸濱海國家與美國為求海上貿易不受戰爭影響,則採取最寬鬆解釋:支持「中立船艦、中立貨物」,並反對「敵艦敵貨」。

對英國來說,反對這兩條原則可以製造最大的經濟壓力。其他國家更寬鬆,也更符合「海洋自由」理想的原則,反而替英國的敵對國開了一扇門,讓他們在英國的經濟壓力下還得以喘息,如此將破壞英國的海權威嚇力,因為英國不具備可以單獨在陸地上與其他陸軍強國,打正規大型會戰的地面力量。故若英國捲入與其他大國的戰爭中,而中立國乘機藉此要脅英國放棄其海戰原則,對英國是至為不利的——第一次武裝中立同盟即利用美國獨立戰爭的時機,迫使英國在戰爭期間放棄對中立國貿易的打擊。

這次同盟獲得的成功,對英國與歐陸國家都造成深遠的影響。英國開始思考其海上政策的內涵不能再激起這樣的同盟。而歐陸國家則瞭解到由於英國的力量根植於貿易,如果能組成聯盟阻止它順利進行貿易,將能對英國造成嚴重的傷害。這成為俄國、法國、德國,以及美國,在19世紀期間屢屢以此作為對抗英國的主要政策工具。最終迫使英國窮於應付,在國內本身自由主義浪潮的推波助瀾下,為了避免俄國與美國、奧地利、普魯士等國在海上聯合起來,危害到英國在克里米亞戰爭的進展,而在1856年的巴黎宣言中與中立國妥協,接納以往強烈反對的海上經濟戰原則:

  • 廢除私掠船制度
  • 除戰時禁運品外,禁止拿捕懸掛中立國旗幟的船隻上的敵貨
  • 除戰時禁運品外,禁止拿捕懸掛敵國旗幟的船隻上的中立貨物
  • 對敵國港口的封鎖要必須實際上由艦隊來維持,否則中立國可拒絕承認

不過,儘管歐陸國家認識到這種聯盟作為,在防止英國危害其海洋利益是有用的,他們仍很清楚,英國做出妥協的時刻如非其面臨兩面作戰的可能,就是其海軍力量處於相對衰弱的時刻(見上表)。

由於聯盟的組成並非易事,而英國是否會遵守巴黎宣言頗值懷疑,若英國破壞巴黎宣言,那麼其他歐陸濱海國家究竟是要遵循傳統的海上權力平衡邏輯,還是要依靠自身力量來打破英國的壓迫,在1870年代以後逐漸成為各國關切的議題,不僅促成法國少壯派的出現,也導致德國海軍戰略轉變為發展強大海軍來阻止英國對德國海上利益的威脅。

本文無意暗示中國的發展將走上與德意志帝國同樣的道路與結局,但在思考在海洋對國家利益的影響越來越大的今日,或許我們能從歷史得到什麼樣的啟發。

圖為美國獨立戰爭中一場關鍵性的海戰——《維吉尼亞角戰役》;左為法國軍艦,右為英國...
圖為美國獨立戰爭中一場關鍵性的海戰——《維吉尼亞角戰役》;左為法國軍艦,右為英國軍艦。 圖/維基共享


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王俊評

國立政治大學外交系博士,專長為海洋戰略研究、國際關係史、地緣政治學,及戰略文化。2013年赴美國南加州大學東亞研究中心訪問,期間出版《和諧世界與亞太權力平衡:中國崛起的世界觀、地緣戰略,及戰略文化》。現為獨立研究者。

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