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氣候變遷:加勒比海小國的集體議價嘗試

2015/12/15 陳岱嶺

全球暖化、極端氣候、海平面上升,被變遷氣候所威脅的、可能被「滅島」的,可不光只有...
全球暖化、極端氣候、海平面上升,被變遷氣候所威脅的、可能被「滅島」的,可不光只有南太平洋。圖/路透社

相較於鎂光燈上可見吐瓦魯或吉里巴斯等太平洋島國總理對氣候變遷的大聲疾呼,多屬小島型開發中國家(Small Islands Developing State, SIDS)的加勒比海地區似乎就失語的多。加勒比海島弧上各國由於地質的構成特性,使之不若受海平面上升影響甚巨的南太平洋珊瑚礁島國般,有著迫在眉睫的國土淹沒危險跟近乎迫切亡國危機,在暖化議題的鎂光燈上,也因此很少被製造成議題故事加以曝光渲染而廣為第一世界社會所知。然而,加勒比海諸國因氣候變遷所受的衝擊可能遠比被討論的還要深———其帶來的衝擊亦是全面性地影響經濟發展與生命財產,且日益劇烈。

海草的腥臭味、香蕉葉斑病,觀光產業受衝擊

踩在島國聖露西亞切開大西洋與加勒比海的山岬上,氣候變遷在島國的日常中,已逐漸改變舊有的生活風景。在靠大西洋岸的海岸線,一股不正常的詭譎氛圍正隨著惡臭味,向愜意的日常生活撲來——本是應該清晰可見的沙灘,如今鋪滿乾枯海草,厚厚的疊在綿延的沙灘上,延伸至海。這些海草來自北大西洋中間的馬尾藻海,本來就會順著洋流零星地漂到北大西洋岸各地,是再自然不過的現象;然而自2010年後,數量卻爆炸性地增加。原本稀稀疏疏散佈在海灘上的海草,如今厚厚的塞滿東加勒比海諸國大西洋側的海岸線,並堵塞港口。事實上,不只聖露西亞,鄰近的東加勒比海國家巴貝多與多明尼克,甚至遠在加勒比海西岸的墨西哥,被沖上岸的海草數量在2015年皆達到前所未見的新高。龐大的海草堆積在沙灘上曝曬,日久發出讓人敬而遠之的刺鼻腥臭味。

海草的腥臭味,只是加勒比海子民在氣候變遷的全球影響中的冰山一角,日常以外的天然災害,亦有逐漸增長的趨勢。今年九月,熱帶氣旋襲擊了在加勒比海東南側的多明尼克。驚人的風力與雨量遇上長期以來濫墾濫伐的老問題,在不重視水土保持的島國造成了驚人的生命財產損失。2011年的湯瑪士颶風則罕見地席捲更靠近赤道的聖露西亞及聖文森與格瑞納丁兩國,除了帶來更勝於多明尼克的災情外,更由於強勁的風雨將香蕉葉斑病菌株跨島傳播,使的區域內各島國至今仍承受著香蕉葉斑病對香蕉出口產業的侵襲,帶給島國政府沉重的病害防治負擔。

氣候變遷的後果在加勒比海還不只於此,難以捉摸的颶風季,以及強烈的熱帶氣旋,都在在衝擊加勒比海各國賴以為生的經濟支柱——觀光。加勒比海是很典型的3S(Sea, sand and sun)觀光聖地,與觀光直接及間接相關的產業從業人員,在各島國總共占了將近30%-40%不等的比重。對無論一下飛機就直接被飯店接駁車載進飯店高牆裡的度假客,還是隨著郵輪半日遊的客源來說,海灘、海洋與陽光結合的自然美景一旦出現變化,不遠千里而來的旅遊動機將蕩然無存。而前述的海草問題,以及重大氣候災害,都成為近年島國在發展觀光上,無法控制的不定時炸彈。

被沖上岸的海草數量在2015年皆達到前所未見的新高,厚厚塞滿大西洋側的海岸線,並...
被沖上岸的海草數量在2015年皆達到前所未見的新高,厚厚塞滿大西洋側的海岸線,並堵塞港口。但海草卻只是加勒比海在氣候變遷的全球影響中的冰山一角。圖/路透社

區域整合,小島國彼此互助

加勒比海共同體氣候變遷中心預估到了2025年,氣候變遷造成的有關災害對於旅遊業與基礎建設的破壞與損失將達到107億美金之譜,比東加勒比海國家組織各國GDP總量還要高。在國際金融上,基於氣候變遷加劇可能造成島國脆弱經濟體質風險提高,標準普爾等國際信評機構今年11月底以此為由,將加勒比海各國的主權信評等級調降0.5級。

上述例子再再顯示在加勒比海各國(尤其是小島型開發中國家SDIS們)的政治議程中,氣候變遷議題已是無法迴避的議題了。在此次氣候變遷會議裡,如何搶得發言權,是區域內各島國首要的政治問題。以加勒比海共同體(Caribbean Community, CARICOM)作為集體行動的各小國們,展現了過往未曾有的,對氣候變遷集體倡議的重視。無論從氣候變遷會議前的串連到會議裡的參與,還是會議之外的公民社會倡議充權看來,其正用獨立以來加勒比海各國間彼此互助的傳統精神,打一場艱困卻攸關未來的戰爭。

加勒比海共同體對氣候變遷的本土努力,於2005年成立的加勒比海共同體氣候變遷中心(Caribbean Community Climate Change Centre, CCCCC)為里程碑。過往因氣候變遷影響而必須承擔經濟損失的區域,現在得以擁有自主的風險與損失評估能力。同時以往加勒比海的島國在指控先進國家的外部成本,並要求他們負起氣候變遷責任與提供經費支援時,常因缺乏有力且自主的研究數據作為協商基礎,導致其話語權被限縮,這些問題都在CCCCC的成立後得以改善。CCCCC的成立,也是讓共同體內各國政府與NGO等行動者透過會議或工作坊等活動,在國際倡議遊說上得以形成共同立場,強化與大國等行動者間的議價能力。而在聯合國層級上,2007年的第13次氣候變遷會議(COP13)中亦達成對拉丁美洲與加勒比海各國,在氣候變遷中的經濟影響作出全面評估的決定,這對CCCCC系統性地將區域衝擊數據資料加以整理並產出有著極大的幫助。

然而,只有區域的整合是不夠的。對世界上大多數工業化程度低,碳排放量極少的國家而言,其受到的氣候變遷危害最深也最迫切:好比大多數薩哈拉沙漠以南的國家(少數南非等工業化國家例外)在農業上受到的衝擊、印度洋與太平洋上的島國與加勒比海國家迫切的海平面上升與異常氣候災害等等。碳排放與承擔暖化成本間的高度不對等、代價承擔上的不公平,也成為這些國家集團間跨區域倡議重要的共同連帶。事實上,從歐美先進國家及新興大型經濟體之外的其餘世界各國,在氣候變遷議題上的串連觀察之,則可以看到一個透過區域整合,逐漸形成區域立場,並透過區域之間對話形成跨區域全球立場的策略正運作地日益純熟,雖然還看不到明顯的領導中心形成,但仍越來越具系統性。

圖/NASA
圖/NASA

巴黎會議前,非加太集團凝聚共識

加勒比海國家共同體各國參與更上一層級的跨區域立場整合,則可以連結至非洲、加勒比海與太平洋國家集團(Africa, Caribbean and Pacific Group of States, ACP;又稱非加太集團)層級為例。ACP79國集團是個全球性網絡,在巴黎氣候會議(COP21)之前,透過多層次的會談凝聚共識,在串聯多個區域組織與ACP層級的對話中,進一步找出ACP各國在巴黎會議裡與大國協商時的共同立場。

早在會議開始前,馬拉松式的ACP國家內部會議已在各地如火如荼地進行,如六月底ACP於衣索比亞首都阿帝斯阿貝巴(Addis Ababa)舉行跨區域的政策會議,產生對氣候變遷各子議題的共同立場。非加太國家在全球層次上達基本共識後,後續研商則回歸各地區域,透過各區域既有的組織與領導人會談等平台,把氣候變遷有關的政治問題再進行初步討論,並陸續舉行專項討論會議,例如非洲氣候變遷對話(Africa Climate Talk)在九月初於東非坦尚尼亞舉行、加勒比海共同體也在九月中於聖露西亞舉行部長級會議、太平洋區域環境計畫(Pacific Regional Environment Programme, SPREP)秘書處也在九月底於薩摩亞舉行前往巴黎前的準備會議、中非經濟共同體亦於十月底在辛巴威舉行區域性的氣候變遷會談…等等。一連串細緻且包含領導人層次與部長級層次的討論。

ACP的跨國整合在本次會議裡有一定程度的效果,例如針對形成具有法律約束力的協議此一立場上,成功促使歐盟與其結盟。然而,在氣候變遷會議的談判桌上,ACP國家之間的整合仍然非常的困難。除ACP本身組織鬆散,使整合缺乏強而有力的國際組織作為運作的基礎外,79國對大項目的共同立場下,彼此關注的子議題不同,技術性專項磋商並無法真的有這麼多國家一起關注與互助,在兩週各種子議題雜陳的短暫會議議程裡,難以形成集體的領導中心。

也因此,在常見的氣候變遷會議中的集團劃分上,各國還是會習慣以各自區域組織為單位,或者以共同關注的重要議題為立場,來形塑國家集團。畢竟不同區域集團內部對於不同子議題上的利益交集是截然不同的,某些時候被劃為同一陣線的國家,議題一旦變了,之間的利益可能就會相互衝突,各國如何在錯綜複雜的國際勢力競合中,找出最符合自己的策略,坦白說往往變成隨人顧性命。也因此,在歷屆氣候變遷會議裡,因不同的議題關注與利益而形成的各種國家集團,則多到讓人眼花撩亂。

小島國的訴求:金援跟1.5C

加勒比海共同體各國對於1.5度的控溫範圍表達強力的支持,並延續2009年小島型開...
加勒比海共同體各國對於1.5度的控溫範圍表達強力的支持,並延續2009年小島型開發中各國家打出的「1.5 to stay alive」集體倡議口號。圖/聖露西亞政府網站

進到氣候變遷會議裡,Group77這個自1964年成立的聯合國下最大開發中國家集團,算是勉強把所有開發中國家劃在一起的集團分類。其廣義上可指包含中國,以及133個位於拉丁美洲與加勒比海、非洲、阿拉伯跟東南亞的發展中國家。但若再切得更細,其中又有以中非、東南亞與亞馬遜周遭國家組成的雨林國家集團(Coalition for Rainforest Nations, CfRN),或者佔世界總人口量1%的小島型國家聯盟(Alliance of Small Island States, AOSIS),以及目前正積極爭取更寬鬆的碳排放標準的BASIC集團(巴西、南非、印度與中國)。

在巴黎會議,Group77+China內對重要議題的關注即有明顯的不同。大多數不屬於BASIC的Group77國家,在限制全球增溫的立場上,與歐美已開發國家相同,都是以1.5度C為目標;然而這些國家與中國、印度、南非等大型新興經濟體一樣,都呼籲先進國家應承擔開發中國家用於應對氣候變遷經費。以加勒比海各國的角度不難看出,其核心利益其實與上述兩大集團分別有所重疊,小島型開發中國家希望透過大國的自律與援助並進,改善自身脆弱禁不起巨大環境災害的體質,達到永續發展。

從這次巴黎會議前CCCCC發表的報告來看,加勒比海共同體各國最關注的,是先進國家是否會兌現金援發展中國家每年1000億美元氣候變遷調適經費的承諾。大多數成員國的財政狀況就像政府舉債超過GDP84%且政府收支平衡不佳,經濟長期低靡的聖露西亞一樣,如果沒有先進國家額外的資金挹注,根本不可能靠自己既有的財政來解決暖化帶來的問題。同時,共同體各國也對於1.5度的控溫範圍表達強力的支持,並延續2009年AOSIS各國打出的「1.5 to stay alive」集體倡議口號,作為此次會議的重要訴求。其他重要訴求則包括尋求更具約束力的國際協議,以及在各項決議裡對島嶼型發展國家有特殊的處境考慮與協助,還有氣候變遷造成的損失與損害補償。

有趣的是,加勒比海國家共同體各國除了在巴黎會議中積極參與多邊協商外,也與中國在12月7日舉行雙邊會議,除了希望中國理解各國對於控溫與減碳額度立場的期待,並做出有助會議形成結論的承諾外,也討論中國對於加勒比海各國在氣候變遷上能否提供更多的經濟支持。至於以對抗氣候變遷為名義的有關發展項目是否會成為雙邊會議外的重要雙邊合作內容,則可能要觀察明年初中國-拉丁美洲加勒比海共同體經濟與貿易合作論壇中是否作出進一步實質承諾來判斷。

控溫與援助發展中國家抗暖化資金兩大CARICOM專注重點在巴黎會議結束後,在結論裡都得到了程度不一的允諾:2025年前由已開發國家集資每年1000億美金提供開發中國家,此一共識已被寫入決議;控溫方面,雖然控溫標準最後只有2度C,不符合加勒比海各國的期待,但大會也要求政府間氣候變化專門委員會在2018年必須產出如何降溫1.5度C的技術文件,作為未來討論1.5度C控溫可能性的實質準備。

加勒比海各國代表團雖然還是在政府媒體露出媒介上,表達了對於通過決議的欣慰之情,如CARICOM政府氣候變遷首席領導人,也是聖露西亞總理的安東尼(Dr. Kenny Anthony)認為,控溫與經費支持兩大決議的通過,對區域內各國環境保護的立法實踐上,提供了強而有力的支持。然而區域內的輿論對於會議結論還是比較持懷疑立場。畢竟大家心知肚明,沒有強制力的承諾終究只是一紙好聽的宣言,後續是否各重要行動者都會遵守履行,以及每五年的重新檢視是否得以有效的實踐,都是各國必需持續用集體行動來凝聚力量、觀察與監督的地方。對弱勢小國而言,這也意味著集體倡議的政治行動在氣候變遷議題上沒有止息的一天,巴黎會議結束後漫長而充斥著不確定性的履約監督以及政經角力,才正要開始。

1.5 to Stay Alive - Arthur and Mongstar

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陳岱嶺

1992年生,臺大公衛雙主修社會學畢業。有著不安現狀的靈魂,喜幻想富好奇心。現於地球另一端的加勒比海小小島國衛生部做海外長期公衛工作。喜歡把田野當實驗室,在裡面嘗試結合公衛所學與社會學關懷的各種可能;同時也喜歡寫作,希望能夠透過文字,把在加勒比海發生的故事捎回臺灣。

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