德國難民法制下的人性尊嚴與代價

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文／陳陽升（德國柏林自由大學法律系博士班）

一張敘利亞男孩屍體靜臥在海灘上的照片，讓歐洲以外的世界注意到湧入歐洲的難民潮。有越來越多的難民，因為德國採取了較其他歐盟國家更為開放的難民政策，從而選擇以其作為申請庇護的目的地；今年度預估申請入德庇護的人數，已從原先預計的八十萬人攀升至一百萬人。

儘管情況如此嚴峻，仍有不少德國民眾抱持正面的態度，不但到火車站為長途跋涉而來的難民加油打氣、給予溫暖的擁抱，對於難民所需也慷慨解囊。九月初一份民調顯示，有37%的受訪民眾認為當前的收容人數是可以接受的，亦有22%的受訪者認為應當還可以收容更多的難民。不過事情並不只有光明的一面，數月以來，德國頻傳難民收容所遭縱火的事件；社群網站上也可看到越來越多仇恨性言論。

然讓人意外的是，在旅居德國的台灣人中竟不乏有附和排外言論者，像是有認為難民是沒有倫理與道德的「遊牧民族」，或認為難民的湧入已使治安變差，自己只是任人宰割的羔羊。甚至有以納稅人自居，不僅反對發放生活津貼給難民，更主張應立即遣返從巴爾幹半島來的難民。同時間台灣媒體刊出的評論則有認為，德國是出於種族優越的心態作祟，才會收容大量難民^註1；或是認為溺死的男童衣著光鮮，鞋底尚有紋路，而非磨平或磨破，可見他不是真正的難民^註2。

對照歡迎與排外的言論，不難看出人們在看待此事的觀點，是如何地截然不同。然而德國收容為數龐大的難民並非出於恣意，反是立基於完整的難民法制基礎上，若能由此角度著眼，或許可以更清楚的理解德國面對難民問題時的諸多舉措。

▎人性尊嚴的最低生存條件

德國基本法中明文規定：「受政治迫害者，享有請求庇護之權利」^註3；受政治迫害者一詞乃是依1951年《難民地位公約》定義下的難民概念而來，亦即：「具正當理由因畏懼出於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體，或持某類政治見解之原因，而停留於其本國外，且出於此項畏懼而不能或不願受其本國保護者」。

為實踐公約與基本法中對庇護權的保障，德國乃於庇護程序法中定有詳盡的規定；也就是說，德國作為1951年難民地位公約及《1967年難民地位議定書》的簽署國，收容難民不僅是負起其在國際法上的責任，更是在履行其憲法與法律上的任務。

這些前來德國尋求庇護的難民，在尚未獲得庇護許可前，會有一段等待申請結果的過渡期間，根據統計，目前平均等待時間約為5.4個月。在此期間，德國為保障尋求庇護者能擁有符合人性尊嚴的最低生存條件，乃會依庇護申請者救助法（AsylbLG）發配實物與現金；其中透過收容設施直接供給的食、衣、住、暖氣與醫療等項目，其價值加總起來，一位難民平均可獲得174歐元至216歐元不等的救助。除此之外，救助尚會依是否有伴侶共同負擔家計為準，發給每人每月從113歐元至143歐元不等的現金給付；以獨身的成年人為例，每月最高可獲得價值約359歐元的補貼。

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有批評者認為這樣維持最低生存條件的救助，會成為吸引難民前來德國的誘因，從而應調降救助額。對此，德國聯邦憲法法院曾於2012年的判決（BVerfGE 132, 134 ff.）中指出：

因此，立法者不得概括地以居留目的不同為由，即在救助上給予差別待遇。換句話說，德國聯邦憲法法院認為，給予庇護申請者的救助仍須符合人性尊嚴的低標，不得明顯低於社會救助^註4所提供的給付，因為該給付被認為是使人能在德國過上符合人性尊嚴生活的低標，若是任意調降救助的總額，將有違憲的疑慮。

至於是否要以發放兌換券或實物取代現金，向為爭議的焦點之一，近來因為難民潮的問題，德國內政部部長又再度表示欲修法推動這項改制。對此，有經濟學家指出，因為每個人的需求不同，政府很難決定該發給車票、食品兌換券或是電影票，這樣的作法不僅會使情況更顯複雜，還會助長以物易物的情形。且從融入社會的觀點來看，因為有了這筆零用金，難民才有更多機會走出收容所到外面購物，增加與德國社會的接觸，發放現金因此有其正面意義。再者，因庇護申請者救助法中明文規定，部分的給付應以發放現金為之，因此這項建議尚牽涉到修法的問題，在法律修正通過前，逕以發放兌換券或實物代替現金的作法均屬違法。

▎沉重的行政負擔

德國在處理庇護申請問題上所遭遇的另一項困難在於行政負擔過重，其中一項緣由在於，在為數眾多的庇護申請者中，除了從敘利亞、伊拉克及厄利垂亞等戰亂國家來的難民外，尚有大批申請者來自於西巴爾幹半島上的國家；這些國家因政治尚屬安定，絕大多數的庇護申請皆為德國所拒^註5，但由於每件庇護申請均須依照個案狀況，進行實質審核與判斷，所以無法概括地在程序前便逕予駁回申請並遣送。因此即便申請通過率不高，其仍屬對行政的沉重負擔，而在等候期間對申請者的救助無疑也是一筆可觀的支出。

事實上，為了加速程序的進行，以降低行政與財政的負擔，德國甫於去年修定庇護程序法，將波士尼亞與赫塞哥維納、迦納、馬其頓、塞內加爾及賽爾維亞等國列為安定來源國（sicherer Herkunftsstaat）; 除非申請者能提出實據來證明其受到政治迫害的威脅，否則原則上將拒絕其庇護申請。這樣的修正確實縮短了申請案的准駁時程^註6。

然而由於約有90%的巴爾幹難民會對遣返處分提起救濟，即便最後勝訴的可能性不高，但為了能延長停留在德國的時間，他們仍會一試，遣送程序也就因此而延宕。根據今年至七月份為止的，統計在為數達十八萬五千的受命離境者中，約有十三萬四千人因各式理由，致使遣送程序暫緩或取消。所謂儘速遣返不符庇護資格者，依舊是難以實現的政治口號。

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▎基本權利不設限

觀察德國在處理難民問題上的諸多舉措，可以發現其不僅認真看待基本法保障的庇護權，也確實依法對尋求庇護者，提供符合人道待遇的救助與司法救濟管道；面對法制上需要調整之處，也會務實地研議修法，不致令行政凌駕了立法。德國總理梅克爾日前受訪時的一席話：「就對受政治迫害者提供庇護的基本權利而言，沒有所謂的上限。這對於那些因內戰煉獄而流離的人來說亦如是。」^註7，可謂明白揭示了德國在面對難民潮時所秉持的精神。

歐洲目前面臨的難民潮仍屬進行式，情勢隨時都在變化，雖然英國與東歐數國表明不願參與歐盟推動的難民配額計劃，但各會員國仍不斷試圖尋求彼此可以接受的方案；只是提供符合人道待遇的初步收容，將會是建立責任分擔機制的關鍵^註8。畢竟人之所以流離，不是因為不立，而是無以為立；對於難民往更善待他們的地方移動，又有什麼好覺得意外或值得譴責的呢？

國人在盛讚或冷眼看待德國提供難民庇護之餘，若能對難民問題背後的事實與規範有初步的認識，則或可避免流於情緒化的誤解，以為難民該有難民的分寸，唯有過著非人道生活者，才有資格尋求庇護。畢竟衣著是否光鮮、鞋底是否還有紋路，從來就不是能否得到庇護的標準。

若要說德國面對難民問題的作法能帶給台灣什麼樣的啟示，或許是我們應正視台灣為世界上少數尚無難民法的國家，雖然台灣也實質上曾提供難民庇護^註9，但如何制定出一套完整且符合人道待遇的庇護制度，仍亟待研議與立法。

▎備註