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德國難民法制下的人性尊嚴與代價

2015/09/30 陳陽升

德國警察在難民登記處幫一名敘利亞女童拍照建檔。 圖/歐新社
德國警察在難民登記處幫一名敘利亞女童拍照建檔。 圖/歐新社

文/陳陽升(德國柏林自由大學法律系博士班)

一張敘利亞男孩屍體靜臥在海灘上的照片,讓歐洲以外的世界注意到湧入歐洲的難民潮。有越來越多的難民,因為德國採取了較其他歐盟國家更為開放的難民政策,從而選擇以其作為申請庇護的目的地;今年度預估申請入德庇護的人數,已從原先預計的八十萬人攀升至一百萬人。

儘管情況如此嚴峻,仍有不少德國民眾抱持正面的態度,不但到火車站為長途跋涉而來的難民加油打氣、給予溫暖的擁抱,對於難民所需也慷慨解囊。九月初一份民調顯示,有37%的受訪民眾認為當前的收容人數是可以接受的,亦有22%的受訪者認為應當還可以收容更多的難民。不過事情並不只有光明的一面,數月以來,德國頻傳難民收容所遭縱火的事件;社群網站上也可看到越來越多仇恨性言論。

然讓人意外的是,在旅居德國的台灣人中竟不乏有附和排外言論者,像是有認為難民是沒有倫理與道德的「遊牧民族」,或認為難民的湧入已使治安變差,自己只是任人宰割的羔羊。甚至有以納稅人自居,不僅反對發放生活津貼給難民,更主張應立即遣返從巴爾幹半島來的難民。同時間台灣媒體刊出的評論則有認為,德國是出於種族優越的心態作祟,才會收容大量難民註1;或是認為溺死的男童衣著光鮮,鞋底尚有紋路,而非磨平或磨破,可見他不是真正的難民註2

對照歡迎與排外的言論,不難看出人們在看待此事的觀點,是如何地截然不同。然而德國收容為數龐大的難民並非出於恣意,反是立基於完整的難民法制基礎上,若能由此角度著眼,或許可以更清楚的理解德國面對難民問題時的諸多舉措。

▎人性尊嚴的最低生存條件

德國基本法中明文規定:「受政治迫害者,享有請求庇護之權利」註3;受政治迫害者一詞乃是依1951年《難民地位公約》定義下的難民概念而來,亦即:「具正當理由因畏懼出於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體,或持某類政治見解之原因,而停留於其本國外,且出於此項畏懼而不能或不願受其本國保護者」。

為實踐公約與基本法中對庇護權的保障,德國乃於庇護程序法中定有詳盡的規定;也就是說,德國作為1951年難民地位公約及《1967年難民地位議定書》的簽署國,收容難民不僅是負起其在國際法上的責任,更是在履行其憲法與法律上的任務。

這些前來德國尋求庇護的難民,在尚未獲得庇護許可前,會有一段等待申請結果的過渡期間,根據統計,目前平均等待時間約為5.4個月。在此期間,德國為保障尋求庇護者能擁有符合人性尊嚴的最低生存條件,乃會依庇護申請者救助法(AsylbLG)發配實物與現金;其中透過收容設施直接供給的食、衣、住、暖氣與醫療等項目,其價值加總起來,一位難民平均可獲得174歐元至216歐元不等的救助。除此之外,救助尚會依是否有伴侶共同負擔家計為準,發給每人每月從113歐元至143歐元不等的現金給付;以獨身的成年人為例,每月最高可獲得價值約359歐元的補貼。

德國漢堡一間倉庫被臨時搭建為難民收容處。 圖/歐新社
德國漢堡一間倉庫被臨時搭建為難民收容處。 圖/歐新社

有批評者認為這樣維持最低生存條件的救助,會成為吸引難民前來德國的誘因,從而應調降救助額。對此,德國聯邦憲法法院曾於2012年的判決(BVerfGE 132, 134 ff.)中指出:

所謂保障符合人性尊嚴的最低生存條件,不僅是指活著而已,也包含維護人際互動,以及參與社會、文化與政治生活的可能性,而此一保障不得因國籍不同而有區別。

因此,立法者不得概括地以居留目的不同為由,即在救助上給予差別待遇。換句話說,德國聯邦憲法法院認為,給予庇護申請者的救助仍須符合人性尊嚴的低標,不得明顯低於社會救助註4所提供的給付,因為該給付被認為是使人能在德國過上符合人性尊嚴生活的低標,若是任意調降救助的總額,將有違憲的疑慮。

至於是否要以發放兌換券或實物取代現金,向為爭議的焦點之一,近來因為難民潮的問題,德國內政部部長又再度表示欲修法推動這項改制。對此,有經濟學家指出,因為每個人的需求不同,政府很難決定該發給車票、食品兌換券或是電影票,這樣的作法不僅會使情況更顯複雜,還會助長以物易物的情形。且從融入社會的觀點來看,因為有了這筆零用金,難民才有更多機會走出收容所到外面購物,增加與德國社會的接觸,發放現金因此有其正面意義。再者,因庇護申請者救助法中明文規定,部分的給付應以發放現金為之,因此這項建議尚牽涉到修法的問題,在法律修正通過前,逕以發放兌換券或實物代替現金的作法均屬違法。

▎沉重的行政負擔

德國在處理庇護申請問題上所遭遇的另一項困難在於行政負擔過重,其中一項緣由在於,在為數眾多的庇護申請者中,除了從敘利亞、伊拉克及厄利垂亞等戰亂國家來的難民外,尚有大批申請者來自於西巴爾幹半島上的國家;這些國家因政治尚屬安定,絕大多數的庇護申請皆為德國所拒註5,但由於每件庇護申請均須依照個案狀況,進行實質審核與判斷,所以無法概括地在程序前便逕予駁回申請並遣送。因此即便申請通過率不高,其仍屬對行政的沉重負擔,而在等候期間對申請者的救助無疑也是一筆可觀的支出。

事實上,為了加速程序的進行,以降低行政與財政的負擔,德國甫於去年修定庇護程序法,將波士尼亞與赫塞哥維納、迦納、馬其頓、塞內加爾及賽爾維亞等國列為安定來源國(sicherer Herkunftsstaat); 除非申請者能提出實據來證明其受到政治迫害的威脅,否則原則上將拒絕其庇護申請。這樣的修正確實縮短了申請案的准駁時程註6

然而由於約有90%的巴爾幹難民會對遣返處分提起救濟,即便最後勝訴的可能性不高,但為了能延長停留在德國的時間,他們仍會一試,遣送程序也就因此而延宕。根據今年至七月份為止的,統計在為數達十八萬五千的受命離境者中,約有十三萬四千人因各式理由,致使遣送程序暫緩或取消。所謂儘速遣返不符庇護資格者,依舊是難以實現的政治口號。

梅克爾探訪難民收容中心時,與一名來自敘利亞的難民自拍。 圖/ 歐新社
梅克爾探訪難民收容中心時,與一名來自敘利亞的難民自拍。 圖/ 歐新社

▎基本權利不設限

觀察德國在處理難民問題上的諸多舉措,可以發現其不僅認真看待基本法保障的庇護權,也確實依法對尋求庇護者,提供符合人道待遇的救助與司法救濟管道;面對法制上需要調整之處,也會務實地研議修法,不致令行政凌駕了立法。德國總理梅克爾日前受訪時的一席話:「就對受政治迫害者提供庇護的基本權利而言,沒有所謂的上限。這對於那些因內戰煉獄而流離的人來說亦如是。」註7,可謂明白揭示了德國在面對難民潮時所秉持的精神。

歐洲目前面臨的難民潮仍屬進行式,情勢隨時都在變化,雖然英國與東歐數國表明不願參與歐盟推動的難民配額計劃,但各會員國仍不斷試圖尋求彼此可以接受的方案;只是提供符合人道待遇的初步收容,將會是建立責任分擔機制的關鍵註8。畢竟人之所以流離,不是因為不立,而是無以為立;對於難民往更善待他們的地方移動,又有什麼好覺得意外或值得譴責的呢?

國人在盛讚或冷眼看待德國提供難民庇護之餘,若能對難民問題背後的事實與規範有初步的認識,則或可避免流於情緒化的誤解,以為難民該有難民的分寸,唯有過著非人道生活者,才有資格尋求庇護。畢竟衣著是否光鮮、鞋底是否還有紋路,從來就不是能否得到庇護的標準。

若要說德國面對難民問題的作法能帶給台灣什麼樣的啟示,或許是我們應正視台灣為世界上少數尚無難民法的國家,雖然台灣也實質上曾提供難民庇護註9,但如何制定出一套完整且符合人道待遇的庇護制度,仍亟待研議與立法。

▎備註

註1:

參考文章:你覺得德國人高尚收容難民是「好棒棒世界公民」嗎?我想尼采不這麼認為:來源

註2:

參考文章:弋論/照片背後真相 溺死小男孩的是經濟非戰亂:來源

註3:

參考資料:德國基本法第16條a第1項,原文為:「受政治迫害者,享有庇護權(“Politisch Verfolgte genießen Asylrecht.”)」來源

註4:

參考資料:「哈茨法案」第四方案 Hartz-IV:來源

註5:

相較於敘利亞、伊拉克及厄利垂亞申請者的通過率分別為86.1%、83.2%、77.5%,科索沃與阿爾巴尼亞申請者的通過率均不及1%;參考資料:南德日報(2015.09.21):來源

註6:

原先平均申請的等待時間為5.4個月,現在對馬其頓難民的申請只需4.7個月即可作出決定,而波士尼亞與赫塞哥維納的申請則僅需4.2個月;為因應當前的局勢,德國的執政聯盟有意將科索沃、阿爾巴尼亞,以及其他西巴爾幹國家也增列為安定來源國。

註7:

由於內戰也有可能是造成政治迫害的原因之一,因此德國總理梅克爾的意思毋寧是,只要符合基本法的標準,德國即應盡力收容這些因內戰而流離失所的難民。

註8:

荷蘭法學者Elspeth Guild認為,難民之所以湧入收容待遇較佳的國家,實因某些國家所能提供的收容待遇過於惡劣所致。如果各國初步收容的情況能改善,難民也不需要四處流離;參考資料:Elspeth Guild, Responsibility Sharing of Asylum Seekers in the EU: Good Quality First Reception is the Key:來源

註9:

參考資料:我國難民法制定現況:來源


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陳陽升

德國柏林自由大學法律系博士班。

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