【菜市場政治學】是誰讓Big brother監控你？歐洲通訊隱私的政治角力

2015/07/29 菜市場政治學

文／陳青逸（英國倫敦政經學院歐洲研究所碩士生）

▎Big brother出手了

7月10日上午，英國首相宣布將在7天內通過一項緊急法案，迥異於一般法案立法需要1年時間。消息傳開後，輿論抨擊政府根本是規避公共辯論，試圖通過侵害公民權利的粗糙法律。

「7天真是弱爆了！服貿30秒才是黑箱作業的登峰造極之作，傻瓜。」起初瞄到BBC與主流報紙網站的頭版標題時，筆者內心頗不以為然。

但是，不列顛的小夥伴們煞有其事地悶在國會苦思法條，不去享受倫敦的好天氣，可讓人覺得事有蹊蹺了。再仔細瞧瞧，原來是「老大哥（big brother）」出手了！

▎監控通訊合法化

這項緊急法案的全名是「通訊資料保留及調查權法案（Data Retention and Investigation Powers Bill，以下簡稱DRIP）」，預計將授權英國警方與安全部門軍情五處（MI5）「繼續合法」要求電信公司提供通訊資料記錄，包括電子郵件、簡訊、電話通聯。

首相卡麥隆（David Cameron）捍衛DRIP的立法正當性：「身為首相，我能明白地告訴你們，如果我們不採取任何行動，政府打擊嚴重犯罪的能力將被大幅削弱，防止恐怖攻擊的能力也會被徹底降低。」他補充道：「我自己不想成為在恐怖攻擊後必須向人民解釋為何當初不採取此預防措施的那位首相。」

就連向來標榜捍衛隱私權的自民黨魁的克雷格（Nick Clegg）都挺身支持：「作為老派的自由主義者，我們當然質疑掌權者為何要以秘密的方式來行事。不過，如同首相說的，新法僅僅是維持政府既有的能力。」

當局聲稱，DRIP純粹是為了因應今年4月歐盟「通訊資料保留指令（Data Retention Directive，以下簡稱DRD）」被歐盟法院（Court of Justice of the European Union）宣告無效廢止後，連帶導致英國相關法令失效。如果沒有DRIP，依照歐盟法院判決，電信公司必須刪除所有通訊資料，導致英國警方打擊犯罪的調查行動立刻陷入黑暗，而讓恐怖份子逍遙法外。

▎歐盟法律

「這不是政府要求增加新的權力，新法DRIP只是讓政府原有的這項權力『繼續合法』。」首相振振有詞說道。他以擁護歐盟2006年通過的DRD指令的正當性，作為英國DRIP緊急立法的依據，即使歐盟法院已在今年4月宣判DRD指令無效廢止。

聽到自家首相的神邏輯，英國人本來就覺得歐盟像是討人厭的冤親債主，他們問：「遠在布魯賽爾的官僚，憑什麼立法窺探我們的通訊隱私？」

歷史真相恐怕會讓英格蘭的歐洲懷疑論者徹底失望。後九一一時代的英國政府正是當年主導歐盟立法通過通訊資料保留的重要推手。

時間點推回2005年夏天，倫敦發生恐怖攻擊，英國急欲擬定跨歐的反恐合作，防止恐怖分子進行下一波行動。布萊爾政府積極遊說歐盟效仿美國反恐模式，希望將通訊資料保留（data retention）作為重要情資來源。歐盟從起草、審查到表决通過前後只花了5個月，就讓「通訊資料保留指令（Data Retention Directive，DRD）」匆匆上路。

原本嚴格保障個人隱私的歐盟法律，一夕之間因為DRD完成立法，搖身成了會員國政府合法取得通訊資料的幫兇。DRD強制歐盟境內所有電信與網路供應商有義務保存所有使用者的電子通訊資料，範圍涵蓋電子郵件、簡訊與電話通聯，其中包括通話的詳細時間、對象與位置，保存時間最長可達2年，作為會員國政府追緝犯罪的調查依據。

▎英國主導歐盟立法

其實，最初並非所有的會員國政府都同意制訂歐洲統一的通訊資料保留法，歐盟既有法律傾向嚴格保護個人隱私，電信業者必須依法刪除通訊資料通聯記錄，政府即使想取得相關記錄也於法無據。

況且，當時涉及反恐的司法警政事務仍是歐盟第三支柱（Third pillar）的範疇【1】，屬於政府間主義（Intergovernmentalism）的合作方式，由歐盟部長理事會（Council of the EU）主導，決策需取得成員國的一致同意決（unanimity），會員國擁有最後否決權。

因此，英國眼看立法進展停滯不前，決定另闢戰場突圍。2005年，工黨政府利用擔任歐盟部長理事會輪值主席期間，將通訊資料保留列為最優先的立法議案，並支持歐盟執委會（European Commission）首度將通訊資料保留法案，重新定位在第一支柱（First pillar）的共同體權限。

如此一來，歐盟部長理事會審議該法案只需獲得條件多數決（Qualified Majority Voting）即可，不再需要取得所有全體成員國的一致同意，單一會員國政府無法擁有否決權。而且，根據共同決定程序（Co-decision procedure）的兩院式立法（Bicameral legislature）規則，歐洲議會（European Parliament）從原本無足輕重的諮詢角色轉為共享立法權力的決策者。

▎妥協的歐洲議會黨團

起初，以捍衛人權聞名的歐洲議會，信誓旦旦地宣稱要嚴守公民言論自由與隱私權。「自由、司法暨內政委員會（LIBE Committee）」就曾提案修改DRD草案，限制適用範圍、詳細定義通信資料記錄儲存時間與規模、規範濫用行為以致侵害個人隱私的懲罰條款，並補償電信公司額外增加的成本。

然而，英國擁有充足籌碼換取歐洲議會支持DRD法案 –「賦予歐洲議會更多的立法權力」。為了爭取議會多數支持，歐盟部長理事會輪值主席的英國內政大臣克拉克（Charles Clarke）悄悄地在歐洲議會大會一讀審查前，逕自與歐洲議會的歐洲人民黨黨團（PPE-DE）與歐洲社會黨黨團（PSE）領袖密室協商，並刻意排除委員會報告員（rapporteur）與少數派黨團的參與。

在這場非正式的秘密協商裏，掌握歐洲議會過半以上的兩大黨團領袖，擔心倘若英國一旦將此案拉回到第三支柱的決策機制，歐洲議會的共同立法權就無法確保，部分歐洲議員也受到來自國內執政黨要求支持立法的壓力。基於實際政治利益的考量，來自兩大黨團的歐洲議員最後決定力挺歐盟部長理事會版本，棄守委員會版本保護公民權利、限縮政府使用通訊資料的嚴謹條文。

歐洲議會少數派的歐洲綠黨黨團（Greens/EFA）與左翼黨團（GUE-NGL）質疑這項黑箱協議，根本是以犧牲公民權利作為代價。歐洲人民黨黨團與歐洲社會黨黨團仍寧可以「快速立法（fast track）」方式壓倒性通過DRD。隨後在歐盟部長理事會的表决，該法案順利獲得23個會員國政府支持，唯愛爾蘭與斯洛伐克仍堅持反對。2006年2月，歐盟順利通過DRD立法。

▎公民反擊

當初英國看似是擅用多管齊下的政治手腕，在制度否決者（veto player）眾多而複雜的歐盟體系，巧妙贏得合法化通訊資料保留的博弈。不過，也正是因為這段立法過程中缺乏公開透明的輿論監督，致使定義不明的條文內容讓政府當局輕易地就取得大規模通訊記錄，對個人隱私的保障付之闕如，才會埋下爾後 DRD司法訴訟的重要導火線。

歐盟通過DRD後，歐洲公民人權團體警覺到「老大哥正看著你（Big brother is watching you）」絕非身陷極權統治的人民才獨享的特殊待遇，即使是民主政府也可能會濫用權力，進而侵害公民言論自由與隱私權。他們在各國法院展開7年的司法訴訟，向各國法院控告政府針對DRD適用的國內法律違憲。

2014年4月8日是歐洲公民奪回言論自由與隱私權的歷史時刻。歐盟法院審理來自愛爾蘭最高法院與奧地利憲法法庭聲請解釋歐盟個人隱私與個人資料保護的基本權利後，宣告實行7年的DRD即刻廢止失效。

雖然法院認同保障公眾安全的立法目的，該判決卻直指歐盟立法機構當初踰越比例原則，使得該指令涵蓋所有個人的全部電子通訊與數據資料，而缺乏基於打擊嚴重犯罪為目標的差異化、限制或例外。歐盟法院抨擊，DRD允許政府機構使用個人通訊資料，卻沒有充足的安全機制防範個資被政府濫用。

值得注意的是，判決更進一步指出，DRD無法防止歐盟公民的個人通訊資料被第三國所使用，因為指令並無要求資料必須被保留在歐盟境內，無法確保獨立機構必須提供的保護與安全的標準，能受到歐盟基本權利憲章的規範所掌握。這顯然是對美國大規模監控網路的隱喻式質疑。

▎Big brother never gives up

美國國家安全局的稜鏡計劃（PRISM）被中央情報局前雇員斯諾登（Edward Snowden）洩密給英國衛報刊登後，英美情報部門大規模監控網路與外國政要通訊內容的事件至今仍餘波蕩漾，德國媒體進一步揭露美國可能長期竊聽德國總理梅克爾（Angela Merkel ）手機通聯，以及近日接連爆發的美國網羅德國情報人員間諜疑雲，使原本緊密的德美盟友關係，持續陷入負面影響。

大規模監控也並非情報機構的專利，社交網站臉書（Facebook）近日更傳出曾在用戶不知情的狀況下，秘密實驗以不同訊息刺激用戶情緒傳染的研究，引起許多臉書用戶強力抨擊。

人類如今成為小說家歐威爾（George Orwell）反極權政治諷喻作品裡被「老大哥」窺探的對象，稜鏡計劃與臉書情緒實驗運用先進科技監控集體人類，早已遠遠超乎《1984》的大膽假想，無疑是當代對歐威爾最無情的嘲諷。

德國社會學學者貝克（Ulrich Beck）就指出，若沒有斯諾登（Edward Snowden）洩密事件，人們根本無從評估數位自由風險（digital freedom risk）對普通人民造成何等嚴重的後果。他認為，人類正經歷前所未有的罕見時刻，公民的言論自由與隱私權正脆弱地暴露於全球數位霸權（global digital empire）窺探的高度風險之中，全球數位霸權儼然超越傳統社會與國界的藩籬，將生活於數位時代的所有個體都涵括其中，並使他們受到毫無遮掩的窺探與監控。

斯諾登洩密事件剛滿周年，英國朝野政黨領袖以密室協商方式，聯手完成通訊資料保留的緊急立法。如此規避公民諮詢與監督的突兀舉動，重演英國主導歐盟DRD閃電立法的歷史，不但可能削弱英國未來在歐盟重新研擬通訊資料保留指令的關鍵地位，更加深公眾對政黨與情報機構決策方式的不信任感。

這是一段Big brother 抗拒反省的現在進行式。

「他們」依然故我地相信，自己從來沒有輸過，未來也不會認輸。

▎參考資料

1.　歐盟於1992年通過的馬斯垂克條約首度建構歐盟的三大支柱（three pillars），第一支柱是共同體既有的超國家主義（supranational）決策範疇，例如單一市場與共同農業政策，在這些政策領域內歐盟共同體有較強的決策權力。第二、三支柱分屬外交安全與司法內政，會員國政府仍擁有國家主權、而歐盟共同體的決策權力相對限縮，決策機制以政府間主義（intergovernmental）為主。然而，2009年的里斯本條約已取消三大支柱的界定方式。