填海陰謀或造陸德政？香港2025與「明日大嶼」案

2018/10/24 李易安

香港特區政府日前拋出「明日大嶼願景」，香港輿論一片譁然。圖為14日千名反對派的示... — 香港特區政府日前拋出「明日大嶼願景」，香港輿論一片譁然。圖為14日千名反對派的示威遊行。圖／路透社

香港特首林鄭月娥日前在施政報告中公布了「明日大嶼願景」，預計將在2025年開始耗資5,000億港元，於大嶼山東面的海域上填海造島，完工後預計可以為香港新增1,700公頃的土地。

消息一出，香港輿論立即譁然。

支持者額手稱慶，認為填海計劃可以舒緩住房不足、樓價過高這個香港人永遠的痛，而反對者則直指，填海作為一個「不可逆」的工程技術，將對海域生態造成嚴重衝擊。從表面上來看，這似乎是一個「居住正義 VS 水域環保」的選擇題，正反雙方都於理有據。

除了水域環保問題之外，反對方還指出，全球氣候變遷也為人工島的未來帶來許多變數；為了防範海平面上升，人工島的地盤必須加高，也推高了人工島的造價。尤其，日本同樣以填海建造的關西機場長年飽受地基沈降之苦，又才在九月因颱風淹水關閉，同樣在九月經歷強颱山竹侵襲的港人，很難不擔憂。

「明日大嶼」預計將在2025年開始耗資5,000億港元，於大嶼山東面的海域上填海... — 「明日大嶼」預計將在2025年開始耗資5,000億港元，於大嶼山東面的海域上填海造島，完工後預計可以為香港新增1,700公頃的土地。圖為香港填海造陸工程示意圖。圖／路透社

舒緩住房不足、樓價過高問題，還是對海域生態造成嚴重衝擊？從表面上來看，這似乎是一... — 舒緩住房不足、樓價過高問題，還是對海域生態造成嚴重衝擊？從表面上來看，這似乎是一個「居住正義 VS 水域環保」的選擇題。圖／守護大嶼聯盟 Save Lantau Alliance

但另一方面，住房短缺的確是特區政府的燃眉之急。根據統計，香港目前只有77平方公里的土地被劃為住宅用地（這個面積，只比基隆河以南、不包含文山區的台北市區，大不了多少），卻必須塞入730萬的常住人口（相當於雙北市加上基隆市的人口），人均居住面積只有180平方呎（約五坪）。在媒體的報導中，香港惡劣狹小的居住環境，經常以「劏房」作為代表，並多次登上國際版面，令東方之珠黯淡失色。

實際上，平地稀少的香港，自成為英國殖民地以來，便有填海造陸的傳統——舉凡剛通車的西九龍高鐵站、台灣人經常因轉機而出入的赤臘角機場，以至於許多香港人居住的新市鎮，都位於由填海而生的地盤上。填海，一直是香港的生存之道。

然而，稍微了解香港的人都知道，香港並非沒有空地。搭乘港鐵往北離開市區，列車駛入新界之後，大片郊野和低密度的聚落，仍是高架鐵道周圍最常見的景觀。翻開數據，香港的土地面積中，除了25%已經開發、40%是受保護的郊野公園之外，仍有35%的土地可以利用。為什麼港府放著好好的土地不開發，偏要與海爭地呢？箇中原因，其實和香港的殖民史息息相關。

住房短缺的確是特區政府的燃眉之急。填海，也一直是香港的生存之道。箇中原因，其實和... — 住房短缺的確是特區政府的燃眉之急。填海，也一直是香港的生存之道。箇中原因，其實和香港的殖民史息息相關。圖／法新社

▌香港土地政策的歷史共業

我們一般泛稱的「香港」，其實由港島、九龍與新界三個地域組成。其中，港島和九龍，分別是在兩次鴉片戰爭後，依條約「割讓」給英國的土地，而新界則是根據《展拓香港界址專條》由清政府「租借」給英方的。

當年英軍佔領港島和九龍之後，先後將原居民的土地全部充公，開始實行土地歸公、人民或開發商只能「租用」使用權的制度。有了港島和九龍的前車之鑑，新界原居民曾在英軍接管初期武裝抗英，目的即是為了避免土地遭充公；港英政府最後決定妥協，承認新界原居民原有的土地使用權。此外，「割讓」和「租借」在法律地位上的不同，也讓港英政府在處理土地問題時，一直將新界與市區區隔開來。

在這個背景之下，早期香港的都市計畫幾乎只針對九龍和港島；相較之下，政府把「租借來」的新界看作「阻擋中國南侵」的緩衝，而不願對新界投入長遠規劃。直到1960年代的「荃灣新市鎮計畫」之前，港英政府多半只在土地有限的港島、九龍填海施行住房計畫——今日香港維港兩側大樓櫛比鱗次、舉世聞名的高密度居住環境，就是這樣誕生的。

1960年代前，港英政府多半只在土地有限的港島、九龍填海施行住房計畫——今日香港... — 1960年代前，港英政府多半只在土地有限的港島、九龍填海施行住房計畫——今日香港維港兩側大樓櫛比鱗次、舉世聞名的高密度居住環境，就是這樣誕生的。圖／路透社

隨著人口不斷激增，港府終於在1970年代加速於新界開發新市鎮；但為了避免徵用新界原居民的村莊，港府依舊偏好藉由填海獲取土地。萬不得已必須動用原居民的土地時，港英政府則會發出「換地權益書」（Letter A/B）作為補償。

持有權益書的新界居民，除了可以兌換新市鎮的住房用地外，也可以將權益書轉賣給地產商，這使得新界居民身價高漲，不斷有地產掮客拜訪圍村、登門求售權益書。然而，早期設定的換地比例，隨著時空變遷越來越不合時宜，對政府造成的負擔也過大，加上中方要求港英政府，必須在回歸前將所有權益書兌換完畢，「換地權益書制度」於是逐步被廢除。此後，政府若要徵用原居民握有使用權的土地，只能用現金和村民換地，大大地增加了開發新界的困難度。

讓新界成為燙手山芋的，還不只如此——為了改善新界「原居民」圍村舊屋叢生的居住環境，政府於是推出了過渡性的「新界小型屋宇政策」，亦即後世俗稱的「丁屋政策」。

港府終於在1970年代加速於新界開發新市鎮；但為了避免徵用新界原居民的村莊，港府... — 港府終於在1970年代加速於新界開發新市鎮；但為了避免徵用新界原居民的村莊，港府依舊偏好藉由填海獲取土地。圖為香港新界。圖／路透社

丁屋政策規定，凡是自1890年代便居於新界的「原居民」男性後裔（即「男丁」），一生皆可向政府提出一次申請，在指定的地塊內建造最高三層、每層樓地板面積不超過 700 平方呎（約 20 坪）的「丁屋」，而不需要向政府支付地價。然而別忘了，香港土地在法理上都為政府所有，興建丁屋卻不需支付地價的規定，遂被其他香港人譏諷為「新界原居民的特權」，也被指為新界土地遭佔用的原因之一。

此外，在香港產業轉型、外來農產品大量輸入之後，新界居民原本賴以維生的農田也開始大量休耕，轉作為物流業的倉儲或停車用地。1980年代，新界居民不滿政府限制農地挪作他用，將港英政府一狀告上英國樞密院；新界居民勝訴後，讓閒置農地的挪用有了合法依據，也使得今日新界處處可見低度開發的休耕「棕地」，政府卻束手無策。

「丁屋政策」和「棕地問題」牽涉的利益盤根錯節、又是積習已久的歷史遺留，外界批評，特區政府之所以要透過填海解決土地供給問題，其實是因為無力、也不願解決新界的棕地和丁權問題，柿子只挑軟的吃。

實際上，香港目前至少仍有1,300公頃的棕地可供發展，不只開發成本較低，對環境造成的衝擊亦比填海少得多。也因此，解決香港土地供給的問題，絕對不像特首所說，是一個在「填海」和「開發郊野公園」之中，「兩害相權取其輕」的選擇題而已。

▌明日大嶼與中港的矛盾未來

回看林鄭月娥發布的施政報告，「明日大嶼計畫」的開發位置，選在大嶼山東南面的「交椅洲」和「喜靈洲」兩個小島附近。和之前香港土地供應小組研擬中的其他填海備選方案相比，政府認為明日大嶼計畫的面積最廣、效益更大，所在的水域生態敏感度也較低，可以避免觸及生態價值更高的海岸線。

此外，明日大嶼計畫的選址，剛好位在大嶼山和港島之間，新建的交通廊道落成後，還可以拉近港島和大嶼山的距離——尤其，大嶼山在港珠澳大橋通車之後，即將成為擁有機場和陸路口岸的「雙門戶」，明日大嶼計畫正好可以善用這個新的區位利基。

人工島完工之後，預計將能提供26至40萬個住宅單位，可以容納70至110萬人口居住；其中，更有七成單位會保留為公營房屋，解決住房短缺的問題。此外，明日大嶼計畫將不單單只有居住機能，政府亦將在此打造新的商業核心區，同時發展「近零碳排放」、提高綠化比率的「先進城市」。

然而，明日大嶼計畫距離現有海岸線較遠，交通、電訊網絡、水電等基礎設施，必須從零開始興建，耗時和成本也較多。同時，官方仍在研擬同樣位於中部海域的「東大嶼都會」計劃、填海造島的共識與爭議也都還未決時，林鄭月娥就拋出「明日大嶼計畫」，不僅未能回應積弊已久的新界土地規劃問題，其急就章的規劃在對比之下，也不禁顯得空洞。