「全球南方」世界中的印尼（下）：普拉伯沃為何向中國、俄羅斯傾斜

印尼普拉伯沃：多極格局下往中、俄傾斜的外交路線

與佐科威（Joko Widodo）相較，普拉伯沃（Prabowo Subianto）對中國以及俄羅斯展現更高的「熱情」。他在 2024 年 8 月曾以國防部長兼總統當選人（按：印尼總統選舉時間為2024年2月14日，但就任時間為10月20日，間隔長達八個多月）身分訪問俄羅斯，就任後的11月初立刻赴中國與習進行會晤並發表聯合聲明。2025年元月，在普丁的推薦下加入金磚國家集團，6月再次出席聖彼得堡國際經濟論壇與普丁會晤，而俄羅斯第一副總理曼圖羅夫（Denis Manturov）則在普拉伯沃任內兩次訪問印尼。

在中國方面，他先是於2024年以總統當選人的身份訪問中國並與習近平會晤，同年11月甫就任總統後立刻訪問中國進行「國是訪問」，今年5月，國務院總理李強在雅加達與普拉伯沃會晤，九三閱兵後再次與習會晤。

此外，普拉伯沃任內，中-印尼與俄-印尼關係都「邁上了新的台階」。這首先表示在納土納群島EEZ問題上。普拉伯沃和習近平在2024年11月簽署《聯合聲明》中，雙方認為確實存在「重疊海域」，雖說之後印尼眾多內閣部長出面表示印尼一貫地反對中國的十段線主權主張，但相較於佐科威時期的忽視策略，此一重大政策轉折符合鄧小平於1980年代提出的「擱置（主權）爭議、共同（資源）開發」原則，而這一套在南海議題上已經碰壁的原則，卻也因為普拉伯沃開了大門而重現生機。《聯合聲明》的另外一項突破是2025年4月在北京舉行首次中印尼「2+2」外長與防長對話會議，雙方簽署了《建立中印尼政府全面戰略對話機制的諒解備忘錄》（按：中印尼於2005年胡錦濤擔任總書記期間建立「戰略夥伴關係」，並在2013年習近平執政後提升為「全面戰略夥伴關係」），進一步強化了全面戰略夥伴關係的制度化與安全合作面向。按照中國外交部的說法，這是中國首項2+2對話機制。

除了中國以外，普拉伯沃更有意提升與俄羅斯的關係。普拉伯沃出席「聖彼得堡國際經濟論壇」時，讚揚俄羅斯與中國在「全球南方」的「領導力」，強調雅加達對「不結盟」的承諾，並表達對世界衝突和平解決的期望，尤其是在中東區域。作為全球人口最多穆斯林的國家，信仰在伊斯蘭國家的中要性不言可喻。2025年二月與四月，土耳其總統厄多安與普拉伯沃分別互訪，土耳其將出售印尼48架第五代可汗（Kaan）戰鬥機，韓國恐訂單被瓜分，立刻重新與雅加達簽署4.5代KF-21戰鬥機的合作開發協議。

2025年6月，普拉伯沃與普丁會晤的主要成果就是簽署戰略夥伴關係宣言，這再次顯示雙邊關係正走向上升軌跡。該文件除涵蓋了兩國間廣泛的合作領域外，包括定期舉行外交與國防部長「2+2」會晤、擴展議會交流，以及在東盟主導的多邊機制中加強互動。宣言還提議加強反恐合作，推動執法部門之間的聯繫，並通過增加軍事代表團交流和艦艇訪問來強化防務合作。

民意與外交政策的雙向強化：印尼民眾對「盟友」認知的巨大轉變

從佐科威到普拉伯沃的外交政策轉變，除了與世界往「多極格局」的方向發展有關以外，也是印尼民眾對世界認知轉變的縮影。根據美國皮尤研究中心（Pew Research Center）於2019與2025年的調查發現，印尼民眾對「國家最重要的盟友」（most important ally）的看法出現不小的變化：

• 中國：2019年僅6%視為盟友，2025年大幅升至27%。

• 美國：2019年有16%，2025年增至19%。

• 沙烏地阿拉伯：欠缺2025年的數據，但在2019年為10%。

• 俄羅斯：欠缺2019年的數據，但是到2025年為16%。

如果將「中、俄 vs.美國」視為當前國際秩序競爭中的兩極，在印尼這個國家，43%的民眾主觀上傾向於將中、俄視為更重要的盟友，這與僅有19%認為美國是最重要盟友的數據形成對比。這種民意變化背後反映的除了是「民意—外交政策」之間的互相強化之餘，更顯示了：

1. 全球格局的結構性轉變

印尼民眾的態度改變，首先映照了國際體系逐步從單極（美國主導）邁向多極化。中國與俄羅斯在過去十年透過經濟、能源、軍事與外交工具逐步加強在印太與全球的存在感，這使印尼民眾更容易把中、俄視為潛在或實際的合作夥伴。相比之下，美國雖然仍是重要力量，但在印尼的「唯一首選盟友」形象卻相對減弱。

2. 中國的經濟滲透與軟實力影響

中國透過「一帶一路」在印尼推動如雅萬高鐵、努桑塔拉新首都 （Nusantara New Capital City）等基礎建設計畫、大量投資與貿易往來，這些具體可見的利益比起美國較抽象的安全承諾，更容易在日常生活中留下印象。這使得原本僅 6% 的「中國是最重要盟友」比例在 6 年內快速躍升至 27%。

3. 俄羅斯的「新角色」

2019 年時俄羅斯尚未排入印尼民眾認為應大力結盟的優先名單，但隨著俄羅斯在「去西方化」論述中的角色提升，加上其在能源與軍備領域與印尼的往來，2025 年已有 16% 的印尼人將俄羅斯視為重要盟友。這也顯示「反西方」的情緒在民間逐步擴散。

印尼外交轉型：從「不結盟」到「多方結盟」的戰略調整

正如遠景基金會執行長賴怡忠所言：「如果說現在的『全球南方』與『不結盟運動」的最大差異，是『多方結盟」（Multi-aligned）取代了『不結盟」（Non-aligned）。這些國家對不同陣營採取既能合作則合作，但避免直接對抗的態度。」

然而，從佐科威與普拉伯沃外交政策的比較，我們仍能夠發現一些顯著的差異。從加入金磚國家集團這一點來看是最為明顯的。佐科威之所以不願意加入金磚國家集團的原因是「不結盟」政策，意味著印尼不再遵循其傳統的自由和積極的外交政策原則，因為這可能表明其與某個特定集合聯盟；再者，他擔心印尼一但加入金磚國家集團後，會被視為與一個包含傾向於挑戰自由國際秩序的國家的集結聯盟，與一個「改變現狀」（revisionist）的集團結盟，這會形成顯而易見的影響：任何進一步向俄羅斯和中國傾斜的跡象，都會危及與西方世界的關係。

川普第二次當選美國總統後的國際氣氛為之一變，或許也是促成普拉伯沃更戮力加入「全球南方」的原因。川普的關稅政策對世界上每一個國家或多或少都具有壓迫性，尤其對市場高度依賴美國的國家而言，莫不承受了更高的代價。如照藍營人士的「台灣跪族」論、「跪舔論」的標準來看，普拉伯沃肯定是跪了，川普政府將印尼的關稅稅率從32%關稅降至19%，是因為印尼宣布99%美國商品零關稅（酒類與豬肉除外），並移除進口許可等非關稅壁壘。由於美國也對馬來西亞、泰國和柬埔寨等其它東南亞國家實施了類似的19%關稅，印尼並沒有獲得獨特的優勢，但卻需要為此做出相當大的承諾。

川普帶來的這些不穩定、不確定性與壓迫對接上反殖民主義，因為依賴與壓迫造成了印尼的不自由。加入「另一個集團」反而帶給印尼新的機會，這個機會包括融資機構的多元化，同時，也更可以吸引中國與俄羅斯與印尼的經濟與科技合作，像是俄羅斯近日就表示將在核電廠、造船業、化肥與天然氣供應及新工業區開發等等項目與印尼進行合作。

更不消說，對普拉伯沃而言，加入金磚國家集團是提升印尼國際地位的重要手段。畢竟，印尼是東南亞國協國家中第一個加入金磚國家集團的國家；同時，也擴張了它未來可以接觸的市場，像是巴西、中國與俄羅斯。近日，在以色列空襲卡達之際，普拉伯沃先是派遣外長蘇吉歐諾（Sugiono）參與阿拉伯與伊斯蘭國家緊急峰會，再來他自己於9月12日親赴卡達首都多哈，與卡達埃米爾謝赫·塔米姆（Tamim bin Hamad Al Thani）會晤，表達印尼在中東事務中的關切，也顯示過去與中東與伊斯蘭世界較有距離的印尼，正試圖走進中東與伊斯蘭世界，塑造更積極的外交角色與影響力。

如同烏瑪爾博士的觀察，與以東協為主要外交場域的佐科威相較，普拉伯沃對東協的興趣漸失，「東協」甚至沒有出現在普拉伯沃的競選宣言中。普拉伯沃上任後，已經與美國總統拜登、法國總統馬克宏、土耳其總統厄多安、中共總書記習近平、俄羅斯總統普丁、印度總理莫迪等大國領導人雙邊會晤。這就不難理解，為何2025年九三閱兵的舞台上，普拉伯沃能夠如此接近C位的原因，因為他清楚地知道，在維護國家安全的目的下，他要的是什麼。