「美國優先論」原唱者是他：1990年代的布坎南，川普外交政策的啟發者

2025/03/26 謝達文

雷根政府高級幕僚布坎南（左）被視為美國優先論的大前輩。現年已86歲。圖／維基共享、法新社

川普上任以來，對外政策上大刀闊斧，如果「美國優先論」是一首歌曲，那絕對是川普政府的外交主打歌。有些人把他想成徹底不可理喻的狂人，也有些人把他想成老謀深算、在下「很大一盤棋」的棋手。但是，川普的外交思維絕非他一個人的創見，最先在政治舞台搬演美國優先概念的「原唱者」，其實另有其人。

很大程度上，「美國優先」（America First）是美國國內政治史的老調重彈——特別是在1980年代末至1990年代初，美國新右翼試圖挑戰老布希總統時曾出現過的說詞。他們雖然當初沒成功拉下所謂「全球主義菁英」的顢頇勢力，但這群人在民間宣傳的思維卻生了根、發了芽，兩個世代之後，終於成了白宮主人的決策主調。川普的「老師」不是哪位國際關係大師，也不是經貿或國安領域中哪位特立獨行的專家，而是他剛開始接觸政治領域時的流行說法之一。

因此，川普的外交政策不難解釋，卻很難預測。之所以不難解釋，不只因為他已經當過一任總統，更是因為他的行事方式在美國政治史上有跡可循。而之所以很難預測，則是因為指引他行事方向的，並不是一套確切的國際關係思想方針，而是這樣一系列認為菁英背棄美國利益、讓出美國主權的指控。嚴格說來這並非意識形態，而是一種心態，一心認為「國際關係沒那麼複雜，是美國歷來掌權者太軟弱或太腐敗」。如此「不要被占便宜」、「硬起來」的心態並不能算作政策目標，因此與其他政策方針如「延續美國在亞太和歐洲的領導能力」、「防堵中國、俄羅斯勢力擴張」或「確保高科技產業鏈健全」等等，在根本上有所不同，此心態所促成的做法更難以預測。

美國跨黨派老牌智庫CSIS歐洲中心2月中就曾表示，歐盟根本不知道在貿易上要向川普政府提出怎樣的妥協方案，「因為川普政府在『重新平衡貿易』之外追求的是什麼，其實並不清楚」。具百年歷史的英國外交智庫查塔姆研究所（Chatham House）亞太資深研究員亦撰文指出，川普當前的中國政策只能說是「在根本意義上不清楚」（fundamentally unclear）；尤其在台海議題上，他擔憂這可能讓中國更加無所顧忌，北京更敢以「川普政府可能不會防衛台灣」為預設而逐步擴張軍事行動，也會削弱日韓菲等區域盟邦對美國安全承諾的信賴，讓其他發展中國家不敢選擇接受美國的領導。

川普曾被視為「反中」領袖，但如今專家分析卻未必如此。圖為2019年川普與習近平在G20峰會會面。圖／路透社

▌「美國優先」：川普要說的，布坎南都說過了

川普的外交思維在美國政治史上有跡可循，可以從他最著名的外交口號看出端倪。「美國優先」口號宣示以美國人民的利益為優先，等同抨擊過去的美國外交政策不夠看重美國人民，反倒有意無意地以外國利益為重。不過，川普非但不是「美國優先」標語的發明者，他甚至不是首位打著這個旗號參與共和黨總統初選的政治人物。

早在1991年，曾任雷根政府白宮通訊聯絡辦公室主任的布坎南（Pat Buchanan），決定挑戰時任總統老布希、爭取共和黨提名權，他的競選總部就叫做「美國優先委員會」（America First Committee）——與1940年反對美國參與二戰、且其中許多領導人物支持納粹德國的草根組織同名。

布坎南的「美國優先論」出現在冷戰宣告終結的年代，但布坎南認為新世界將更加險惡。在他的形容中，全球化不只是經濟問題，而是政治問題：有一群菁英要賣掉美國的「主權」，追求某種「新世界秩序」（New World Order）。於是，布坎南主張要建立「一種新的民族主義，將美國放在第一位」。打著這樣的旗號，布坎南雖然在初選並未真正獲勝，但一個挑戰者在幾個初選州拿下動輒三成的初選票，並且主宰媒體輿論，已經讓老布希陣營心驚膽跳。

若把姓名和年代遮住，布坎南的許多演講詞，幾乎可以讓30年後的川普直接複製貼上。政治記者John Ganz於2024年年中出版《When the Clock Broke》一書，分析90年代初期美國政治的轉變，書中就花了相當多篇幅討論布坎南的競選策略，其中許多用詞應能讓今日的讀者感到似曾相識。舉例而言，在宣布爭取提名的演說中，布坎南宣示「在每一場協商中，不管是要談武器控制還是貿易，美國這邊一定要尋求美國的利益、美國的勝利」，在在都暗指美國不斷被占便宜，利益不斷被自家領導人出賣。

移民議題也被以同樣的方式理解：布坎南當時高呼「要大家關注這個國家的恥辱」，宣布要在美國邊境「建立圍牆」，不容「美國的帝國軍隊為全世界的邊境擔任守衛，但我們自家的前線卻門戶洞開，野蠻人已經進入閘門」。而在競選期間，布坎南來到一處槍枝工廠，跟工人說：「朋友，只要你投給我，就不會再有那些什麼外國出訪。日本、中國、韓國跟德國——我們支持他們那麼久，卻什麼都沒要回來。」布坎南想說的完整故事其實是：有些一天到晚往國外跑的菁英，把美國的資源往國外送；從軍事到貿易再到移民，問題都出在這些精英出賣美國人的利益，讓外國人占盡便宜。

當然，30年前美國的局勢和今日並不相同。比起今日川普政府把軍援烏克蘭說成浪費、讓美國當冤大頭，布坎南眼中美國在波灣戰爭等行動向中東派軍，則只是因為受到以色列國防軍的操縱，加上華府那群「以色列應聲蟲」（amen corner，原指在教堂裡附和牧師的教徒）的決策所致。當然，支持以色列仍是美國右翼的重要信念，很多本來可能是盟友的右翼意見領袖也有批評他的說法。

面對美國與國際同盟的約定，布坎南也同樣質疑其意義，但主要質疑的對象不是北約而是聯合國，他還認為同一時期發生的歐洲整合是在毀滅各國的主權，向布魯塞爾的官僚「臣服」——「我們美國人絕不能讓那檔事發生在這裡」。

相信美國被占便宜甚至被入侵、主張華府菁英背叛美國人民利益、不認為對外軍事援助符合美國利益、認為國際合作削弱主權、宣稱移民問題象徵政府放棄自家國民——很多人認定這些都是川普思維的主旋律，但其實，布坎南才是「美國優先」這首歌的原唱，川普只是一位翻唱者。

布坎南可說是現今「美國第一」政治論述的帶頭者。圖為1996年布坎南二度挑戰總統初選。圖／美聯社

雖然布坎南從未成功贏得初選，但他的論述卻在政壇悄悄生根、逐漸獲得不少人支持。┼圖為1996年5月共和黨大會，布坎南接受支持者致意。圖／美聯社

▌經濟問題背後，是菁英容許美國「被偷襲」

「美國被占便宜」的心態，也顯現於另一個重要面向之上：貿易逆差的存在，證明了美國正在被外國佔便宜，甚至正在被入侵。

今日的川普不只對中國、也對英國、歐盟、加拿大、墨西哥等夥伴國家祭出關稅，當年布坎南在貿易問題上的假想敵，主要集中在日本身上。當時，日本是最讓美國感受到威脅的新興經濟體，日資大幅投資美國、併購企業、購買房地產，引發大眾恐慌。在新右翼論述合輯《睡著的美國》前言裡，布坎南主張「日本侵略美國市場這件事，是在東京最高層級籌畫出來的，其精細程度一如山本將軍策畫偷襲珍珠港」。到了他的初選選戰正熾的時候，他更是將老布希貶斥為「『新世界秩序』的藝妓」（可以推想，布坎南未必知道藝妓從事表演工作而非性工作）。

當然，川普和布坎南也都不是憑空發明出美國第一的論調——早在1989年，剛開始涉足政治的川普本人就已跟隨同年代的大量名流，宣稱菁英縱容日本資金湧入、貿易逆差擴大，嚴重威脅美國人民。

John Ganz書中細數：那年，在ABC電視台的談話性節目中，川普就曾以「美國在誰手上」為主軸痛斥美國已經被日本吃乾抹淨；同一時間，民主黨籍也有參議員以「美國，反擊吧！」為廣告標語，說要告訴日本人，「如果我們不能在他們的市場賣東西，他們就不能在我們的市場賣東西」，同樣認為日本對美國不公平（即使並無實據）。

當時民調顯示，過半美國人認為日本將取代美國，過半對日本有負面觀感。汽車工人砸毀日本進口車作為抗議，暢銷小說裡的殘酷兇手是日本富商，地方政府在選民壓力下取消與日商簽訂的採購契約⋯⋯等等。彼時，出身富貴的老布希雖然只是跟隨前任總統雷根的腳步，再度出訪日本、密切與日本政商高層互動，卻又更加深他「國際菁英」的形象。

1989年上任的共和黨總統老布希任內多次出訪日本。圖為該年2月老布希赴日本參加昭和天皇葬禮，與當時的日本首相竹下登握手致意。圖／美聯社

這種說法的號召力何在？在一般選民之間，對於「國際菁英」的憤懣之所以能找到市場，既有經濟層面的原因，也有文化上的。

在經濟面，美國90年代初期的經濟充滿震盪，背後原因確實包含全球化第一階段的工廠外移、就業機會流失，掏空許多社群的經濟基礎；此情形也更進一步讓資方更有籌碼威脅關廠、打壓工會。但還有包含其他複雜的因素，比如伊拉克入侵科威特造成的國際油價飆漲，且聯準會為了抑制通膨而維持高利率，也讓許多人償債更為困難。最後，雷根執政的1980年代大幅解除金融管制，撤出50年來對於高風險借貸、存款準備金等的管制，也讓美國在他卸任之後迅速迎來大規模的呆帳與銀行倒閉。

其實，1991年恰恰是川普從商生涯首度宣告破產的年份（他總共宣告破產6次），他在大西洋城興建巨型賭場「泰姬瑪哈」（Trump Taj Mahal），興建資金主要來自所謂「垃圾債券」（junk bond），承諾債務人高達14%的利息。這類垃圾債券在那5、6年間相當盛行，法規背景正是政府大規模解除相應的金融管制。在泰姬瑪哈開幕半年後，川普就因為賭場獲利不足以支付高昂的利息而宣告破產。而當然，當年獲邀出席國會聽證會談論經濟議題時，川普宣稱他的破產這反映了大環境惡劣：「我真的認為這個國家已經蕭條了。這不是衰退。如果你認為這是衰退，你只是在騙自己。」

人們感受到經濟的動盪，至於這個動盪該如何解釋、又該如何解決，「美國優先」成為1990年代的主要論調之一，當時在民間已經盛行，而現在，川普總統本人還是抱持這樣的心態：美國的經濟問題出在被外國佔了便宜，被人發動了珍珠港式的偷襲。

川普1990年在大西洋開設「泰姬瑪哈賭場」，但開幕不久就持續虧損，導致他宣布破產。圖／美聯社

▌藍波代表的文化想像：面對外國太懦弱的官員

而在文化面，80年代至90年代最為盛行的英雄形象也呼應上述論調——政府菁英面對外國時無能、懦弱，因此要有英雄出馬捍衛國家，不能再讓敵國予取予求。

相信許多台灣讀者都聽過藍波（Rambo）的名號，1985年藍波系列第二部電影《第一滴血2》（Rambo: First Blood Part II）是當年美國年度票房第三名大片，劇情描寫一整批美國士兵被遺留在越南淪為戰俘，但軟弱又腐敗的政府官員不願承認，遑論與外國政府交涉、營救，身為越戰退役士兵的主角藍波只好親身犯險，一人殺退越共和蘇聯守軍，救回戰俘，再警告美國官員必須向大眾承認真相，否則他將重返。

這種「政府昏聵無能、需要英雄逼他們把事情做對」的想像不只存在於電影當中，而是反映現實社會中許多人的看法：在1992年，布坎南沒能成功爭取共和黨的總統提名，不過還有富商佩羅（Ross Perot）獨立參選，最後雖然落敗，佩羅的民調卻在很長一段時間中高居第一，勝過老布希和柯林頓，他的成名作正是指控美國領導人忽略戰俘議題。即使國會調查已經指出並無戰俘遺留，佩羅等人卻給了軍眷們錯誤希望，宣稱他們的親人之所以無消無息是政府軟弱的後果，而非因為他們真的已在中南半島叢林裡屍骨無存。

從這類陰謀論所衍生的「營救」訴求背後，也就是今日已被淡忘、但在80至90年代美國政壇相當重要的美國被俘與失蹤軍人運動（POW／MIA）。雖然缺乏任何真實證據，但佩羅擅長以集會、以道具（比如戰俘和蟑螂老鼠一起被關在地牢裡的塑像）博取關注，更曾在聖誕節時自行駕駛私家噴射機到寮國邊境，要求北越政府讓他入境，讓他能送禮物給（他宣稱存在的）大批戰俘們。

既然美國政府「毫無作為」，佩羅便出錢雇用退役軍官協助、直接殺往寮國營救被遺棄的戰俘，結果當然是半個戰俘都沒找到，受雇的退役軍官宣稱找到戰俘遺骸，後來卻被發現只是雞骨頭。甚至，許多人對佩羅的第一印象還來自1979年、他參選前10來年的另一件事：伊朗革命前夕，他在伊朗的員工因為行賄被捕，他更繞過政府、直接雇用一支傭兵嘗試劫獄。這些行動即使並未成功，但也讓佩羅可以營造藍波式「美國平民英雄」的形象，對抗不夠愛國、軟弱昏庸、且讓外國人予取予求的舊時代官員。

布坎南和佩羅都沒能選上總統，藍波更是只存在於電影當中。30年後，真的選上總統的富商川普再度高呼「美國優先」，宣稱只有自己能夠解決各種國際問題，而且解決方案相當輕鬆，就是不要軟弱、不要昏庸、要把美國的利益放在第一位——根據這套說法，解方不需來自任何具體政策方案，而來自正確的心態。川普的外交思維即是在90年代初期的社會背景當中學習而來，他的「老師」不是美國國安、貿易、外交等圈內的任何一位專家，而是布坎南，是佩羅，甚至還得包含藍波。