拜登的電動車大戰略（下）：電池補助背後的美國國安問題

2023/09/06 倪世傑

未來車輛組裝廠「逐電池廠而居」的現象將更為明顯。圖為特斯拉電動車在德國柏林的一處... — 未來車輛組裝廠「逐電池廠而居」的現象將更為明顯。圖為特斯拉電動車在德國柏林的一處停車場充電站充電。圖／法新社

在2021年11月由美國總統拜登簽署的《兩黨基礎建設法案》中，77億美元專門用於電動汽車和相關基礎設施的部署，127億美元專門用於部署所有類型的新能源車輛和充電基礎設施（像是於全美裝設50萬支電動車公共充電樁），103億美元用於電網和電池相關投資，尤其是電池相關投資涉及新能源供應鏈，包括稀土精煉廠（像是鈷、鋰、錳和鎳等），畢竟稀土對於生產價廉、高效率的自動車鋰電池至關重要。

▌接續上篇：〈拜登的電動車大戰略（上）：美國吹響復興經濟號角，電池工廠勢不可擋〉

再來就是2022年8月通過的《通貨膨脹削減法案》，該法案撥款近3,700億美元用於與氣候變化相關的政策。這是迄今為止通過的旨在應對氣候變化的最大規模計劃，其中很大一部分資金將用於自動車製造商的電動化。

這是拜登政府「從上而下」提供車商生產電動車誘因的一大特點。假設政府採取使用者付費的區別稅率，對柴、汽油自動車課徵碳稅，也就是對直接使用者徵稅，可以說是效率最快的方法（類似台灣隨油徵收的燃料稅），根據不同的計算方式，美國的碳稅範圍從每公噸二氧化碳50-200美元不等。

在2021年11月由拜登總統簽署的《兩黨基礎建設法案》中，77億美元專門用於電動... — 在2021年11月由拜登總統簽署的《兩黨基礎建設法案》中，77億美元專門用於電動汽車和相關基礎設施的部署，127億美元專門用於部署所有類型的新能源車輛和充電基礎設施，103億美元用於電網和電池相關投資。圖為拜登2023年8月9日在新墨西哥州談論「拜登經濟學」如何幫助發展清潔能源和製造業。圖／美聯社

以一台符合歐盟七期環保標準德國福斯汽車 Golf GTI手排版為例，其每公里排放二氧化碳162公克，約行駛6,173公里排放一公噸的二氧化碳，就需要徵收50-200美元的碳稅，而e-Golf——就是電動車版本的Golf——就無須繳交這一筆碳稅。

然而，拜登政府與過去美國歷屆聯邦政府從未引入過碳稅或其它類似的配額交易。拜登政府選擇直接補貼汽車消費者，包括針對新電動汽車、面向消費者的稅收抵免，適用對象包括插電的電動車，以及燃料電池電動，像是用氫燃料電池為動力的Toyota Mirai、BMW iX5 Hydrogen，但僅限於美國生產的新車，在車主的年所得不超過受補貼者收入上限的前提下，每台新車車價抵免額高達7,500美元（約新台幣24萬元）。

美國聯邦法規同樣顧及二手車市場，如從經銷商處購買的二手電動車，滿足車齡兩年以上以及售價在2萬5,000美元這兩個條件，就有資格獲得稅收抵免。抵免金額最高可達4,000美元或銷售價格的30%，以較低者為準。在政策刺激下，2023年第二季全美國純電動車新車銷售了29.5萬台，較去年同期成長50%。

▌電動車電池廠的重要性

「里程焦慮」佔據了電動車駕駛的心思，但對車廠而言同樣存在「電池焦慮」。電池佔電動車成本結構30-37%強，加上電池相當重，像是c-segment的Nissan Leaf電池重量為303公斤，但是到mid-size的Tesla Model Y就高達771公斤，電池廠與車輛組裝廠的距離成為電池運輸成本的決定性因素，而欲發展汽車產業的國家也會想方設法，通過法規鬆綁或各種經濟、租稅誘因等方式吸引電池廠投資進駐。

未來車輛組裝廠「逐電池廠而居」的現象將更為明顯。

以特斯拉為例，今年2月它才因為《通貨膨脹削減法案》，暫時擱置在德國的電池廠投資案，轉往美國設廠；到了七月，又因為要搶佔歐洲市場，重新啟動在德國布蘭登堡邦格林海德市（Grünheide）「超級工廠」（GigaFactory）的擴廠行動，因遲未通過環評，且在當地環保團體與工會（IG Metall）的抗議下，德國政府特別允許特斯拉運用臨時許可證繼續興建新增項目。

而格林海德市特斯拉工廠的第一台Model Y，是在歐洲生產的第一台特斯拉電動車，早在2023年3月21日在該廠交付，德國總理舒爾茨（Olaf Scholz）特別到場祝賀。一國如欲成就電動車產業，電池廠是不可或缺的。

美國對電池的規範充分體現了當前地緣政治的緊張氣氛。美國向使用來自美國或其關係密切貿易夥伴的關鍵礦產的生產商提供稅收抵免，依照政府的抵免要求，到2027年，美國境內的電池其中80%的礦物必須來自美國本土，這並不是說美國必須挖出這麼多鎳、鈷、鋰、石墨等礦，而是必須在美國提煉出成品。這一要求在2023年較低（40%），然後隨著時間的推移而提高，滿足這一條件才能獲得每輛車3750美元的信貸抵免。或者，可以使用來自自由貿易夥伴的礦物來達到這一基準。

福特電動車工業化副總裁德雷克（Lisa Drake）表示，「密西根藍色橢圓電池園區」將於2026年投產，生產的電池將有資格獲得電池製造稅收抵免。福特在園區預定建設地點馬歇爾市的投資也得到公部門補貼，密西根州政府提供7.5億美元，用於包括拓寬道路和安裝公用設施；一旦園區開始召募員工投產，該州經濟發展機構將直接支付2.1億美元現金補貼鼓勵企業提供相關就業機會；福特還將在15年內獲得價值 7.72億美元的密西根州稅收減免。

格林海德市特斯拉工廠的第一台Model Y，是在歐洲生產的第一台特斯拉電動車。 ... — 格林海德市特斯拉工廠的第一台Model Y，是在歐洲生產的第一台特斯拉電動車。圖／美聯社

除此之外，《通貨膨脹削減法案》為企業在美國設立電池生產基地提供了數十億美元的激勵措施，聯邦政府還會持續補貼「密西根藍色橢圓電池園區」。對總投資35億美元的福特而言，這幾乎是一筆利潤相當豐厚的生意。

到今年8月《通貨膨脹削減法案》施行屆滿一年，但相關用語界定仍是晦暗不明，像是稀有元素產地的認定，尚未對外國關注實體（FEOC）進行更細緻的分類將會形成嚴重的問題。

根據《兩黨基礎建設投資和就業法案》，FEOC所指的是：由北韓、中國、俄羅斯和伊朗擁有、控製或管轄的實體。對「擁有」和「控制」條款最自然的解讀是涵蓋任何中國、北韓、俄羅斯或伊朗政府或其國有實體，「受管轄」的意義則不甚明確。

曾任職通用汽車公司首席經濟學者，現為史丹佛大學經濟政策研究中心（SIEPR）政策研究員的巴克柏格（Elaine Buckberg）表示，如狹義解讀，「受管轄」應是指任何在這四個國家之一註冊的公司，或更廣義地解讀，包括美國企業在內，任何在這四個外國關注實體中從事任何業務的公司。

巴克柏格博士認為，由於美國財政部尚未提出FEOC相關的說明，因此，福特與中資鋰電池製造商寧德時代在美子公司合作設立之「密西根藍色橢圓電池園區」，是否違反FEOC相關的規定尚不得而知，但她傾向認為，這已經踩到了紅線。

而可能踩到紅線的不只福特，《日經亞洲》分析發現，特斯拉電動汽車電池所用材料供應商，有近40%是中國公司。當中，鋰產品主要製造商為贛鋒鋰業，無機化合物生產商為諾沃瑞，鈷材料生產商為浙江華友鈷業。在諾沃瑞和浙江華友鈷業（應還包括四川雅化集團），中國政府分別間接持股9%和12%。

美國的地緣政治對手擁有或控制的集團在全球許多地區都持有礦場，尤其又以中國為多——如果電動車的任一電池組件是由FEOC製造或組裝的，從2024年開始，該電動車就沒有資格獲得稅收抵免。到2025年，如果電動車的電池含有由FEOC提取、加工或回收的關鍵礦物質，則電動汽車將不再符合稅收抵免資格。

現在圍繞在FEOC的問題直接上升到國安問題：汽車製造商傾向認為，由於中國在車用鋰電池的技術較為先進，如果缺乏中國廠商在電池技術上的協助——比如這次福特與寧德時代的合作—就不可能生產廉價的磷酸鐵鋰電池，從而無法降低電動車生產成本。

但是美國礦業生產商更傾向認為，必須隔絕中國因素，才能夠建立美國完整的供應鏈體系。這反映出另一個美國必須正視的現實：中、俄在世界各地廣泛地介入鋰礦的開採。

在2023年6月，玻利維亞政府宣布與中國的中信國安集團以及俄羅斯國家原子能公司Rosatom建立合作夥伴關係，開採該國大量但未開發的鋰資源。在2022年1月，寧德時代簽署了類似合作協議，將投資14億美元在玻利維亞建設兩座鋰提煉廠，長期遭受歐美經濟制裁的非洲國家辛巴威的鋰礦資源同樣掌握在中國企業手裡。

根據彭博社的報導，到2025年，中國將掌控全球鋰礦供應三分之一強。這同樣也是反中大將、共和黨籍參議員盧比奧（Marco Rubio）反對「密西根藍色橢圓電池園區」最核心的論點：

拿美國納稅人的錢去補貼從中國進口的技術是難以容忍的。

「里程焦慮」佔據了電動車駕駛的心思，但對車廠而言同樣存在「電池焦慮」。圖／路透... — 「里程焦慮」佔據了電動車駕駛的心思，但對車廠而言同樣存在「電池焦慮」。圖／路透社

▌中國因素、就業誘因與化石能源利益

在馬歇爾市的設廠計劃之前，福特預定的廠址是位於維吉尼亞州，早在今年2月，共和黨籍的維吉尼亞州長楊琴（Glenn Youngkin）便以國家安全為由拒絕了福特的投資提案。他認為與中國合作會給美國帶來嚴重的安全風險。他於今年1月的維吉尼亞州情咨文演說（State of the Commonwealth address）挑明著說「維吉尼亞製造不能成為中國共產黨的戰線。」（Made in Virginia cannot be a front for the Chinese Communist Party.）

這件案子並沒有隨密西根州接受福特的投資而平息。在今年8月10日，盧比奧再次發動攻勢，他與共和黨籍參議員恩斯特（Joni Ernst）、史考特（Rick Scott ）, 布勞恩（Mike Braun）與凡斯（J.D. Vance）聯名致信給美國國土安全部部長馬約爾卡斯（Alejandro Mayorkas），從維吾爾人權的角度呼籲拜登政府終止這一項投資案，因為：

「寧德時代的鋰電池是透過維吾爾族和其他主要穆斯林民族，在新疆維吾爾自治區強迫勞動生產的。」

「中國共產黨不應該從種族滅絕中獲利，美國公司不應該協助和教唆，拜登政府不應該袖手旁觀。」

論者常謂在美國聯邦層級，民主黨與共和黨對遏制中國這個大戰略具有跨黨派的共識。需要注意的是這可僅限於聯盟層級的政策與立法，但落實到州一級或更次級的行政區域而言，國家安全考量的重要性或許不若促進就業的考量。

維州眾議院少數黨領袖，隸屬於民主黨的小史考特（Del. Don L. Scott Jr.）就批評楊琴將工作機會拱手讓給密西根州。他說：「我等待這一天已經有一年半了。這是我第一天向我們的州長楊琴表示衷心的祝賀。他已經完成了創造就業的使命，在密西根州創造了2,500個新就業崗位。」

密西根州州長惠特默（Gretchen Whitmer）也在一份聲明中，將重點福特工廠將創造的國內就業機會。她說：「讓我們繼續將電動車、晶片和電池的供應鏈帶回家，同時創造數千個高薪就業機會並振興我們州的每個地區。」根據位於北京的民智國際研究院與北京清華大學於2019年針對美國州長對中國態度的分析報告中，惠特默州長尚屬於對中國「態度曖昧」（ambiguity）行列中的一員。

曖昧派尚且如此，親中派的州長又是否會在促進就業與經濟成長的崇高目標下，給中國企業開方便之門，從中破壞拜登政府的大戰略？

發展清潔能源是拜登的重要戰略，但對化石能源情有獨鍾的共和黨也開始就拜登政府的新能... — 發展清潔能源是拜登的重要戰略，但對化石能源情有獨鍾的共和黨也開始就拜登政府的新能源政策展開反撲。圖為猶他州的太陽能發電廠。圖／美聯社

德州只是當前最新一個為電動車上路設置障礙的州政府，根據《Politico》的報導... — 德州只是當前最新一個為電動車上路設置障礙的州政府，根據《Politico》的報導，美國約有30個州設置額外的電動車註冊費用，這還包括少數民主黨執政的州。圖／法新社

另一方面，對化石能源情有獨鍾的共和黨也開始就拜登政府的新能源政策展開反撲。尋求獲得由共和黨提名競選下屆美國總統的前總統川普，就於6月底訪問密西根州時揶揄電動車「無法行駛很遠，對中國與拖車業者是一大福音」，更不忘抨擊拜登總統「可悲的是，沒有人比狡詐的喬．拜登更背叛密西根州....他背叛了你們的州。……他背叛了你們的國家，因為他允許人們搶走你們的工作。」

共和籍保守派政治人物、德州州長阿博特（Greg Abbot）則於2023年05月簽署一項法令：自今年9月起，德州將向購買新能源車新車車主徵收每年200美元的登記費，以及一次性的400美元費用，用以彌補「不需要加油」的石油附加稅捐損失。

這不僅顯示出阿博特州長對化石能源業者的大力支持，同時，購買新能源車、為降低溫室氣體排放作出貢獻的消費者也因此形同受到懲罰。德州只是當前最新一個為電動車上路設置障礙的州政府，根據《Politico》的報導，美國約有30個州設置額外的電動車註冊費用，這還包括少數民主黨執政的州。

全球化論者會很輕易地利用寧德時代參與福特的電池廠投資案侈言全球化尚未死透，美、中兩國在經濟上依舊存在相互依存（inter-dependence）的需求。當真如此？在美、中戰略競爭的格局下，美國忌憚中國，中國對美國更是疑懼。例如，習近平在今年3月兩會期間對寧德時代董事長、全國政協委員曾毓群說：

「參與國際競爭，還要搞好統籌規劃。市場有多大？風險在哪裡？要防止一路所向披靡、孤軍深入，最后卻被人兜了底。（按：指全盤托出）要看到國際競爭異常激烈，國際鬥爭風雲變幻。在人家對我們零和博弈情況下，還要給自己留條後路啊！」

冷戰持續54年，自1980年代以來的經濟全球化好歹也度過了40年的光景，如今國家安全化的國際經濟關係體系才剛剛揭開序幕，摩爾定律的倍數成長關係仍在持續，這一場結合制度與科技的大國競爭在可預見的未來將會是一場持久戰。

且在大國也在進行產業補貼的前提下，現在就連歐盟區域內的國家也在抱怨美國的原產地規則實是大搞保護主義，中小型國家受限於經濟規模與財政水平，過去能夠透過產業政策實現實體經濟增長、擺脫中等收入陷阱的競爭優勢逐步流失——而這也是台灣除了繼續投資半導體產業以外，必須誠實面對「下一個競爭優勢何在」的嚴肅課題。