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2018美國大戰略:霸主尚未亡,隔岸觀火再亂而取之

2018/01/04 徐子軒

川普政府採取的是離岸平衡與選擇性介入策略。簡單說,就是先隔岸觀火再亂而取之。...
川普政府採取的是離岸平衡與選擇性介入策略。簡單說,就是先隔岸觀火再亂而取之。 圖/路透社

千呼萬喚下,川普政府首份「國家安全戰略(NSS)」終於在年底出爐。一份傑出的國安戰略,應具有雙元性目的,既要順應並回應國際情勢變化,也要反映國內統治菁英與普羅大眾的偏好。這份以美國優先的戰略,內含四大支柱,依序為捍衛人民、國土與生活方式;促進繁榮;以實力維和;強化影響力,再配合全球區域分類,構成本屆政府的整體戰略規劃。

與前任歐巴馬政府相比,有變與不變。不變的是,安全與繁榮位居報告內容首位與次位。不管是傳統安全領域的恐怖主義、大規模毀滅性武器等,或是非傳統安全領域的網絡攻擊、能源安全等,始終是歷任政府的主要考量。至於經濟發展,毫無疑問亦是重中之重,差別只在於歐巴馬強調改革,釋放成長動能;川普則認為要復原,才能再次偉大。

改變最多的,是兩者戰略思維的巨大差別,歐巴馬政府談的是民主價值與國際秩序,川普政府則聚焦在軍事優勢與競爭外交。冷戰以來,美國一直在全球共主與世界霸主的角色間擺盪,前者是以價值為導向,後者是以實力為導向,這兩者代表的是兩種截然不同卻又難以分割的帝國模式。

所謂共主,是美國作為全球特殊領袖,強調推行自由民主、市場經濟等憲治規則,結成國際共同價值社群,千禧年後透過全球化達到最高峰;所謂霸主,則是美國作為世界第一強國,強調無遠弗屆的軍事投射力量,與具有準國際儲備貨幣地位的美元,再佐以盟邦的擁戴,維護國家利益和戰後秩序。

 資料來源/2017NSS(作者自製)
資料來源/2017NSS(作者自製)

川普國家安全戰略白皮書中(見上圖),「秩序」包括國際、區域、經濟秩序等;「競爭」包括競爭優勢、競爭力等;恐怖主義,包括恐怖份子、反恐等;「平衡」,包括權力平衡、貿易失衡等;「價值」包括美國價值、共享價值等;公平包括公平貿易、不公平等;「侵略」包括經濟、傳統侵略等;核子,包括核武、去核化等;「網絡」包括網絡安全、網絡攻擊等;「貿易」包括互惠貿易、雙邊貿易等關鍵字。

以最近四位總統為例,便可更加了解上述兩種角色。柯林頓接下單極初始的美國時代,嘗試在共主與霸主間取得平衡。像是在中國事務上,一方面鼓勵協助中國入世,成為全球體系的成員,另一方面也不懼派兵巡防台海,嚇阻中國破壞既有秩序,遵守致力於和平解決問題的承諾。

到了小布希時代,利用911入侵中東,過分擴張霸主權力,在這階段,價值多被當作藉口;再到歐巴馬時代,轉向談論國際規則,以恢復共主權威,在這階段,實力多被隱藏不用。而目前看來,川普再度選擇霸主的角色,但這並不表示川普政府會完全放棄傳統價值。與小布希、歐巴馬相同,川普也提到人類尊嚴、宗教自由等,只是不如前兩任強調這些部分的重要性。

 圖/作者自製
圖/作者自製

俄羅斯、中國、朝鮮跟伊朗這四國向來是美國NSS的常客(見上圖),從曲線可看出高度相似性,但這只是提及的次數,歷任政府對這些國家的觀點並非完全一致。在川普版NSS裡,與小布希政府相同的是,朝鮮和伊朗依然是所謂的「流氓國家」,俄國與中國則晉身成為「修正主義國家」,不啻是歷經了顯著的身分轉換。

先就流氓國家組來看,川普版本的NSS給予的定義相對簡單。伊朗資助恐怖主義,又試圖強化導彈能力,且具發展核武的潛力;朝鮮則是罔顧人權的獨裁政權,已擁有足以威脅美國與盟邦的核、導能力。它們不僅殘害人民,亦破壞區域穩定。

再就修正主義國家組來看,NSS指出中俄企圖塑造一個對抗美國價值與利益的世界,他們也被稱為「對立強權」。中國想要取代美國在印太的地位,並擴張國家主義式的經濟型態;俄國想要重返強權榮耀,並在國界外建立勢力範圍,這些都會損害美國的安全與繁榮。

除了出現修正主義這類常見於國際關係教科書的名詞較為新穎外,大多都是老調重彈。比較值得審視的是,俄、中兩國與美國發展關係的歷程。兩國其實極為類似,都是逐步從建設性交往,走到今日的競爭性交往,似乎代表了大國競逐霸權的歷史定律。

由於中國經濟起飛的故事太過炫目,世人往往只注意到中國崛起,卻相對忽視俄國復興。
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由於中國經濟起飛的故事太過炫目,世人往往只注意到中國崛起,卻相對忽視俄國復興。 圖/路透社

就安全方面,俄羅斯是對手;就經濟方面,中國則是頭號競爭者。 圖/美聯社
就安全方面,俄羅斯是對手;就經濟方面,中國則是頭號競爭者。 圖/美聯社

由於中國經濟起飛的故事太過炫目,世人往往只注意到中國崛起,卻相對忽視俄國復興。千禧年可謂是兩國脫胎換骨的關鍵,在俄國是普丁上台、在中國是加入世貿。普丁掌權至今,俄國雖因歐美制裁、油價下跌受損嚴重,但其GDP成長最高曾達到12倍;中國入世至今,堪稱一帆風順,搭上歐巴馬所謂的順風車,大約成長8.6倍。財富會帶來權力渴望,兩國潛伏已久的民族主義也開始勃發。

再加上冷戰遺緒糾纏,像是俄羅斯對喬治亞、烏克蘭等地,中國對台灣、南海諸島的領土索求;俄國與北約的對峙、中國與日本的爭議,都在動搖美國主導的戰後秩序。至於這份戰略是否會引導世界走向新冷戰,或者「暖戰」,則言之過早,戰略只是藍圖,戰術才是執行,也就是如何落實在具體政策上。

就安全方面而言,最主要的對手當屬俄國。為了應對近來俄國對外擴張的侵略行為,歐巴馬版NSS主張強化美國與特定國家能力,提高行動成本以預防衝突,像是透過烏克蘭自由支援法案提供防衛性武器;川普版同樣提供烏克蘭協助,但更強調反制能力,最新決定出售標槍反坦克導彈等武器,受到烏克蘭歡迎,也引起俄國批評。

就經濟方面而言,NSS認為中國是競爭者,舉出中國盜竊美國巨額智慧財產權的實例,主張加強對敏感技術的管控;又舉出中國斥資挹注各國基礎建設對抗美國,美國將轉換過去以贈款援助的模式,改以吸引私人資本的方式,提供各國有別於中國的選項,可視為是對一帶一路的宣戰。

此外,值得注意的是,過去NSS極少談到台灣。柯林頓算是提及最多次的總統,如1996年美國軍事干預台海,柯林頓政府旋即在當年的戰略裡向中國保證遵守一個中國政策,也不忘以維持雙邊關係安撫台灣,並強調台海終局必須和平解決。在1998年則是主張強化台海穩定、鼓勵台中對話,整體不離對中擴大交往的策略。

川普版NSS亦同時提及依照一個中國政策與台灣維持「堅強」的關係。 圖/路透社
川普版NSS亦同時提及依照一個中國政策與台灣維持「堅強」的關係。 圖/路透社

到柯林頓政府最後一份2001年NSS,終於談到遵守台灣關係法,提供台灣自衛所需武器。跟著在小布希政府的2002年版,也形諸於類似文字,且以朋友稱呼表示對台灣支持。但繼任的歐巴馬政府在2010年版,則只鼓勵兩岸消除緊張,連維和都避而不談;2015年版更是隻字未提台灣,彷彿美國將置身事外。

而川普版NSS亦同時提及依照一個中國政策與台灣維持「堅強」的關係,並根據台灣關係法提供「合法」自衛軍備,以嚇阻外力威逼,可說是回到傳統美國政策的軌道。既沒有過分利用台灣,也不至於過分刺激中國,顯示川普已了解台美中三角的複雜,美國再度扮演有為有守的穩定者。

綜上所述不難看出,與歷任相比,川普版NSS可謂充份反映出權力平衡的西式古老教條,它也是唯一在戰略裡赤裸裸的呈現。正如過去重複強調,川普政府採取的是離岸平衡與選擇性介入策略。用最簡單的方式解釋,就是先隔岸觀火再亂而取之。最近的案例像是美國重新干預敘利亞局勢,既要制衡俄羅斯、伊朗聯盟坐大,又要兼顧土耳其的利益,以及掌握敘利亞日後的重建。

必須清楚認知的是,無論是內外環境,都不允許美國在未來數十年繼續擔任全球共主。因此霸主是目前尚稱明智的選擇,這就注定美國將會動用所有力量去維護它的利益和地位。當然,隨著中國逐漸追趕,美國稱霸的時間也會受到壓縮。對於川普能否讓美國重返榮耀,外界多採保留態度,但可以想見的是,在剩下的任期內,川普必將掀起更多風浪。

無論是內外環境,都不允許美國在未來數十年繼續擔任全球共主,因此霸主是目前尚稱明智...
無論是內外環境,都不允許美國在未來數十年繼續擔任全球共主,因此霸主是目前尚稱明智的選擇。 圖/路透社


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