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主君太陽的西沉:文在寅對朝「陽光政策」失效?

2017/07/12 徐子軒

文在寅當然知道金正恩已經擁有更高的籌碼向美國議價,而平壤的安全不是首爾給得起的承...
文在寅當然知道金正恩已經擁有更高的籌碼向美國議價,而平壤的安全不是首爾給得起的承諾。 圖/路透社

在韓半島四月危機解除後,美國不斷嘗試打造「聯中制朝」的景像。北京嘗試有條件的與朝交易,川普亦趁勢停止貿易戰的宣傳,一時美中彷彿進入蜜月期。未料,或因看穿華府不敢動武、或因串通北京刻意放水,軍事嚇阻與貿易制裁對平壤的效果顯然極為有限。朝鮮持續於過去數月接連試射導彈,選擇的時機也算饒富意味,像是五月北京召開一帶一路論壇時,試射了火星12中遠端彈道導彈,射程預料可覆蓋關島。

韓國新總統文在寅上任以來,朝鮮至少試射五次不同型導彈,從中遠程到地對地都有,均為本年太陽節閱兵時所展示,顯見並非虛張聲勢。六月底朝鮮據傳再度測試火箭引擎,該設備被認為是洲際導彈(ICBM)的組成部分,華府念茲在茲的麻煩可謂風雨欲來。果然,7月4日、美國獨立紀念日當天,朝鮮成功試射火星14洲際導彈,射程估計超過八千公里,可打擊阿拉斯加。這比美韓預想的時程快了兩到三年,照此進度,美國西岸很快就會進入朝鮮ICBM的核打擊範圍,美國的「紅線」縱然未被跨過,也已岌岌可危。

針對朝核危機不斷升級,最感困擾的其實應屬首爾。因為甫從華府回國不久的文在寅,才剛與川普定下對朝方針的「四不原則」:

不對朝實施敵對政策、不對朝展開軍事進攻

不尋求朝鮮政權交替或政權崩潰、不人為加速韓半島統一進程

除了第一項,後三項也是美國務卿蒂勒森在5月時所宣稱的對朝政策,包括美國「不會促使北韓政權交接,不會侵略北韓,將會保障北韓體制」。換言之,韓美雙方基本立場接近,差別只在於「敵對政策」。

朝鮮在過去幾個月至少試射五次不同型導彈,均為本年太陽節閱兵時所展示,顯見並非虛張...
朝鮮在過去幾個月至少試射五次不同型導彈,均為本年太陽節閱兵時所展示,顯見並非虛張聲勢。 圖/美聯社

金正恩顯然對文在寅的懷柔政策興趣不高,且不斷透過發射導彈挑戰美國的「紅線」。 圖...
金正恩顯然對文在寅的懷柔政策興趣不高,且不斷透過發射導彈挑戰美國的「紅線」。 圖/路透社

所謂「敵對政策」,是朝鮮慣用的詞彙,主要形容外國對朝一切不利的舉措。如韓戰結束後,當事者只簽署停戰協定,未出現最終的和平條約,雙方可說仍在敵對狀態,因此美軍駐韓、美韓軍事演習、佈署薩德等,都被朝鮮視為是敵對政策;或者像是1987年朝鮮因策劃「大韓航空858號客機爆炸案」,美國將之列為支持恐怖主義國家長達20年,這段期間美對朝便以敵國貿易法進行制裁與封鎖,也被朝鮮當作是敵對政策。而文在寅特別強調不對朝鮮實施敵對政策,可謂委曲求全,都是為了重新主導韓半島事務。

本來依照韓美聯合聲明,雙方將透過非武力制裁與對話雙管齊下,以非軍事手段使朝鮮棄核。文在寅政府更加碼表示,只要朝鮮暫停核導(彈)測試的挑釁行為,首爾便可展開對話。事實上文在寅就職之始,早有一系列的懷柔宣示,如願意重啟開城工業園區,並可能擴張園區三期工程、重開金剛山旅遊、經國會批准,恢復朝韓首腦協議等。近來也屢屢批准雙邊接觸的申請,像是讓人道救援組織在邊境展開瘧疾等共同防疫活動,企圖從民間著手改善韓朝關係。

此外,文在寅繼續嘗試推動體育外交,先是歡迎朝鮮跆拳道代表團來訪,跟著又倡議明年平昌冬奧會,共組韓朝聯合代表隊。從前金日成掌權時,兩國曾共組隊參與世界乒乓球錦標賽和足球世青賽,也曾在金正日接班後,於數屆奧運開幕式一起入場。到了金正恩時代,雖未出現合作情事,兩韓運動員卻在去年里約奧運上親密自拍。很難想像沒有上意授權,朝鮮國手會做如此大膽的動作,可以說,體育外交同樣也是平壤對內外宣傳的重要手法。

但要克服共組的困難,可不是用體育歸體育、政治歸政治一言就能帶過。說到底,政治永遠是首要考量。以兩德模式觀之,雙方曾在1956~64年間合組德意志共同代表隊,參與六屆夏、冬季奧運,直到1968年後才分開。兩德共組的原因主要基於民族情感,那時兩德尚未加入聯合國,仍可視為是分裂國家。分隊的原因則是雙方服膺於冷戰格局,必須以現實看待分治態勢,以待未來統一。

金正日掌權時期,兩韓曾數度共組隊伍參加國際型的運動賽事。圖為2005年澳門東亞運...
金正日掌權時期,兩韓曾數度共組隊伍參加國際型的運動賽事。圖為2005年澳門東亞運動會,兩韓運動員攜手同步入場。 圖/路透社

在場南韓民眾手持兩韓統一旗幟喝采。  圖/路透社
在場南韓民眾手持兩韓統一旗幟喝采。 圖/路透社

對兩韓來說,承認分裂與分治已不是問題,問題在於統一是否真的是未來選項?

由於朝鮮乃是家天下體制,維持政權生存的慾望格外強烈。在這個前提下,任何涉及統一的事務,不免會變成極敏感的議題。過去金正日曾數度與首爾協商組隊,那是因為無論就六方會談、或是朝韓談判,平壤需要首爾挹注資源。但現在金正恩顯然對首爾興趣不高,更何況文在寅的提議是在韓國隊的基本隊員數外,再加名額給朝鮮,這不啻是將朝鮮當作附屬,也讓朝鮮官方評為太過天真。

另外,還有更凸顯新政府善意的,便是韓美安保問題。一方面,首爾釋出重新討論並擱置薩德的風向球,另一方面文在寅還打算提前收回戰時作戰指揮權(operational control, OPCON)。根據《韓美共同防衛條約》、《韓美協議議事錄》等協定,美國擁有對韓軍的作戰指揮權,也就是由韓美聯合司令官負責軍事行動。隨著冷戰結束,韓半島亦發生變化,1994年韓國首先收回平時OPCON,並將移轉戰時OPCON列為下階段重點。經過多年協商,2007年盧武鉉政府終於敲定於2012年收回戰時OPCON,但歷經李明博朴槿惠兩任政府,都因為內外條件限制,以至於一再順延,預計到2025年左右再行討論。

不過,將之列為重要競選承諾的文在寅,卻想盡快於任期內完成,也就是在2020年前後。對此,韓國社會其實都有共識,畢竟收回軍事主權,才能成為「正常國家」。例如支持韓國核武裝的保守派京畿道知事南景弼,曾在去年表示,因為美國出現先發制人的聲音,若韓國沒有戰時OPCON,反倒會失去韓半島安保的發言權,因此「應該將戰作權歸還期提前」。民意調查也呈現一面倒的狀況,但有兩種意見,差別在於有人認為應盡快、有人認為應暫緩,爭論點只是現在是否為移轉的適當時刻。

在韓美安保上,首爾一方面釋出重新討論並擱置薩德的風向球,另一方面打算提前收回戰時...
在韓美安保上,首爾一方面釋出重新討論並擱置薩德的風向球,另一方面打算提前收回戰時作戰指揮權(OPCON)。 圖/美聯社

而對於軍方來說,這亦是受歡迎的政策。因為一旦移轉戰時OPCON,就會加重韓軍的角色。依過去歐巴馬政府的規劃,未來若兩國新成立聯合司令部,美軍將受韓軍指揮。另外在保守陣營執政期間,軍隊的經費受到壓抑,李明博任內大約佔整體預算的5%(約440億美元)、朴槿惠則只有4%。如果要提升韓軍戰力,如聯合參謀本部的作戰能力、殺傷鏈(Kill Chain,集合探測、打擊等功能)系統,以及韓國型導彈防禦(KAMD),依照國防部的說法,則須倍增預算至7-8%。這還不包括文在寅預想中增加數萬國防雇員的人事,及其他支出。

最重要的因素還是美國。有論者擔心這種轉移會釋放出美國退居二線、綏靖主義當道的錯誤訊號,但華府的基本觀點是,韓軍若能符合三個條件便可轉移,這也得到川普政府首肯。條件指的是:聯合作戰能力、初期應對朝鮮核導彈威脅能力,與周邊安全環境等。前兩項即是上述韓軍試圖建構的方向,後一項則是朝鮮是否在可控範圍。

如今,照最新狀況評估,川普政府在國內壓力與戰略需求下,必須成為對朝的首要行為者,文在寅想提前轉移的可能性大為降低。

對韓國,乃至於東亞盟邦來說,一旦平壤擁有足以扭轉全局的能力,華府便會開始投鼠忌器,必然影響到之後任何的軍事與外交決策。幸運的是,未來幾個月,美國的壓力將先落在中國,首爾還有時間可勸說平壤就範,這一點從文在寅最新發表於G20柏林峰會的演講即可了解。縱使首爾被迫主動以軍演回應,但可以肯定的是,支持度居高不下的文在寅不會輕易放棄,他仍會尋找機會繼續其「陽光政策」。

說穿了,文在寅當然知道金正恩已經擁有更高的籌碼向美國議價,而平壤的安全不是首爾給得起的承諾。他期待的是,平壤以民族先於政權考量,嘗試後退一步,讓首爾在某種程度上分擔其生存壓力,這才能使韓民族真正擺脫美、中等外力的束縛。未來數年,文在寅的使命感,將繼續與金正恩的野心、川普的自負、中俄的狡獪相互競逐,左右韓半島的命運。

文在寅的使命感,將繼續與金正恩的野心、川普的自負、中俄的狡獪相互競逐,左右韓半島...
文在寅的使命感,將繼續與金正恩的野心、川普的自負、中俄的狡獪相互競逐,左右韓半島的命運。 圖/路透社


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