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恐怖組織逆襲,菲律賓重返戒嚴

2017/05/25 江懷哲

由於恐怖組織馬巫德集團和菲律賓軍警於馬拉韋市爆發武裝衝突,總統杜特蒂宣布菲律賓第...
由於恐怖組織馬巫德集團和菲律賓軍警於馬拉韋市爆發武裝衝突,總統杜特蒂宣布菲律賓第二大島民答那峨島進入戒嚴狀態,以穩定局勢。 圖/路透社

由於恐怖組織馬巫德集團(Maute Group)和菲律賓軍警於菲律賓南方的馬拉韋市(Marawi)爆發武裝衝突,菲律賓總統杜特蒂週三(23日)晚間10點宣布菲律賓第二大島民答那峨島(Mindanao)進入戒嚴狀態,希望能穩定局勢。在提前結束俄國訪問行程後,杜特蒂在返國記者會上語出驚人,表示若情勢必要,可能將戒嚴範圍擴大到中部的維薩亞斯(Visayas)群島,甚至是菲律賓全國,並不排除戒嚴時間達1年的可能性。

▎衝突肆虐,民答那峨島的百年悲歌

交戰方的馬巫德集團另稱「蘭佬伊斯蘭國」(the Islamic State of Lanao),目前由一些分離勢力如「莫洛伊斯蘭解放陣線」(MILF)的前成員與外籍戰士組成;該組織疑似已和ISIS、印尼伊斯蘭祈禱團( Jemaah Islamiyah)等外國恐怖組織建立連繫,並和菲律賓惡名昭彰的擄人勒贖恐怖組織阿布沙伊夫(Abu Sayyaf)關係密切。據菲律賓官方表示,日前衝突是因搜捕阿布沙伊夫首領哈比倫(Isnilon Hapilon)的行動導致,衝突中馬拉韋市數棟建物陷入火海,醫院、監獄遭佔領,激烈槍戰造成5名軍人、2名警察、13名恐怖分子及2名平民死亡,並有31人受傷,14名當地人士成為人質。目前已有數千人選擇逃離馬拉韋市。

哈比倫是美國政府懸賞500萬美金,希望活捉的高價值目標。據相關消息指出,哈比倫目前是伊斯蘭國(IS)的菲律賓首領,而馬巫德集團亦疑似與伊斯蘭國關係密切,顯見伊斯蘭國勢力逐漸滲入菲律賓。此外,馬巫德集團與阿布沙伊夫同是去年10月達沃市炸彈事件的幕後主謀。

一名士兵正看著哈比倫的懸賞單,哈比倫是被美國政府懸賞500萬美金,希望活捉的高價...
一名士兵正看著哈比倫的懸賞單,哈比倫是被美國政府懸賞500萬美金,希望活捉的高價值目標。 圖/路透社

交戰方的恐怖組織馬巫德集團,由菲律賓境內最大游擊組織「莫洛伊斯蘭解放陣線」(MI...
交戰方的恐怖組織馬巫德集團,由菲律賓境內最大游擊組織「莫洛伊斯蘭解放陣線」(MILF)的前成員、以及外籍戰士所組成。圖為MILF組織成員。 圖/路透社

九一一事件後,美國曾將菲律賓納入全球反恐戰爭的一環,挹注大量軍事、財政資源支援菲律賓政府打擊南方的「極端伊斯蘭勢力」,然始終未能根除。民答那峨島的薄弱國家力量,本地穆斯林社會的怨氣,鄰近印尼、馬來西亞的地理位置,始終能提供外國/本土恐怖組織喘息機會,甚至擴張契機。伊斯蘭國並未錯過這塊「東南亞寶地」。

儘管軍方重申不會濫用權力,但是杜特蒂公開表態「這次戒嚴跟馬可仕的戒嚴『不會有差別』,我會很嚴厲」讓各界相當擔憂。數個月以來,杜特蒂反覆針對民答那峨島日益增多的衝突事件表達「不排除發布戒嚴」的意見,並於本月19日表示,若宣布戒嚴將一併處理長期困擾該島的土地爭端;這可能是除了擔憂恐怖組織流竄進入鄰近地區外,杜特蒂將戒嚴範圍擴及到全島的原因之一。戒嚴令文件中則表示,此次事件顯示馬巫德集團有能力超出蘭佬省( Lanao del Sur)活動,這是將戒嚴範圍訂定為達民答那峨島全境的決議基礎。然眾多菲律賓公民團體仍質疑此決定,認為沒必要在如此廣大範圍內實施戒嚴。

杜特蒂公開表態「這次戒嚴跟馬可仕的戒嚴『不會有差別』,我會很嚴厲」讓各界相當擔憂...
杜特蒂公開表態「這次戒嚴跟馬可仕的戒嚴『不會有差別』,我會很嚴厲」讓各界相當擔憂。 圖/美聯社

杜特蒂將戒嚴範圍訂定為達民答那峨島全境,然而眾多菲律賓公民團體仍質疑,認為沒必要...
杜特蒂將戒嚴範圍訂定為達民答那峨島全境,然而眾多菲律賓公民團體仍質疑,認為沒必要在如此廣大範圍內實施戒嚴。 圖/路透社

宣布戒嚴的民答那峨島為菲律賓第二島,面積將近臺灣本島3倍,更有超過兩千萬人口,其中包含大量穆斯林;該島除宗教、族群關係緊張外,長期更受天主教移民與本地穆斯林土地糾紛、各擁武裝的地方家族械鬥,而分離勢力、盜匪集團與恐怖組織和政府衝突不斷,亦造成民答那峨島家戶平均收入、人均壽命等重要指數都較菲律賓全國平均遠低許多——民答那峨島部分團體主張,菲律賓政府的長期忽視與政策歧視,是該島至今發展落後的主因。

民答那峨島錯綜複雜的政治土壤,孕育出莫洛民族解放陣線(MNLF)、莫洛伊斯蘭解放陣線(MILF)、莫洛國伊斯蘭自由鬥士(BIFF)等分離勢力,更有左派武裝錯落其間。穆斯林武裝團體與菲律賓政府的衝突,數十年來已造成逾12萬人喪生、超過200萬人流離失所,而在獨立追求越趨渺茫後,目前自治區制度仍破洞百出,各方勢力僵持不下,衝突亦屢屢再起。

本月稍早,杜特蒂曾表示對與MNLF、MILF的和平談判「感到悲觀」,讓人擔憂和平進程恐更加不利,進一步延宕本預定今年7月完成的杜特蒂首發和平工程「邦薩摩洛轉型委員會」(Bangsamoro Transition Commission)」。而戒嚴措施帶來的軍警行動,除觸動各股勢力緊張情緒、提高擦槍走火的可能性外,第一線軍警亦可能藉機打擊未牽涉馬拉韋市事件的其他武裝集團(MNLF、MILF、BIFF,甚至地方豪強、盜匪集團等等),潛在衝突令人憂心。從莫洛伊斯蘭解放陣線的最新聲明來看,穆斯林自治/分離力量頗擔憂此次戒嚴與恐怖組織肆虐,會挫敗得來不易的和平進展。

此外,杜特蒂政府日前宣布不再接受來自歐盟的援助,然民答那峨島眾多援助計劃、培力方案皆有歐盟資助,對「後馬拉韋事件」的民答那峨島是利空消息,恐影響後續穩定。

民答那峨島錯綜複雜的政治土壤,孕育出莫洛民族解放陣線(MNLF)、莫洛伊斯蘭解放...
民答那峨島錯綜複雜的政治土壤,孕育出莫洛民族解放陣線(MNLF)、莫洛伊斯蘭解放陣線(MILF)、莫洛國伊斯蘭自由鬥士(BIFF)等分離勢力,更有左派武裝錯落其間。圖為自由鬥士BIFF成員。 圖/法新社

▎戒嚴細節尚未明朗,菲律賓政治看風向

根據1987年頒布的《菲律賓共和國憲法》,菲律賓總統在「遭遇侵略、叛亂,若公共安全所需(in case of invasion or rebellion, when the public safety requires it)」的情況下得以宣布戒嚴。總統必須在戒嚴宣布後48小時內口頭或書面呈報告給菲律賓參眾兩院,得實行60天,但賦予參眾議院多數決終止戒嚴令的權力。此外,若過半數議員同意,則能於期滿後延長戒嚴時限超過原定的60日。在這過程中,最高法院亦有權對戒嚴令加以審理,檢視戒嚴措施「是否具有充足的事實根據」。

杜特蒂宣布的戒嚴令,是1972年來菲律賓第3個戒嚴令,亦是菲律賓史上第2個地區性戒嚴。2009年,艾若育總統曾為因應馬京達瑙省(Maguindanao)58人死亡的選舉血案宣布戒嚴,但於7天後在內閣建議下終止。而更為知名的1972年戒嚴令,則帶來威權領袖馬可仕的鐵腕統治,戒嚴直至1981年1月17日方終止;當時馬可仕總統面臨左翼學生運動興起、共產黨武裝擴張、民答那峨島分離運動風起雲湧等國內動盪,最終決議實施戒嚴,期間發生超過7萬起人權侵害,逾3000人命喪威權政府手下。

也正是因為威權時期的慘痛經驗,杜特蒂的戒嚴權力已較其「偶像」馬可仕有所限制。在馬可仕運用的1935年版《菲律賓憲法》中,總統宣布戒嚴無需國會、最高法院同意,而最終軍方控制一般法院,國會亦終遭廢除,故在1986年馬可仕政府垮台後,1987年通過的《菲律賓共和國憲法》記取教訓,緊縮總統實施戒嚴的相關權力:除需滿足特定情形才得宣布戒嚴外,亦提供國會、最高法院反制的機制,訂定戒嚴時限,並確定戒嚴期間司法單位與立法單位仍將獨立運行。在戒嚴過程中,憲法亦不會暫停適用。

馬可仕政府垮台後,1987年通過的《菲律賓共和國憲法》記取教訓,緊縮總統實施戒嚴...
馬可仕政府垮台後,1987年通過的《菲律賓共和國憲法》記取教訓,緊縮總統實施戒嚴的相關權力。圖為菲律賓民眾反對回到威權戒嚴的紀念活動。 圖/美聯社

在菲律賓的人民力量體驗博物館(People Power Experiential...
在菲律賓的人民力量體驗博物館(People Power Experiential Museum)中,紀念馬可仕戒嚴時期無辜犧牲的人民;戒嚴期間發生超過7萬起人權侵害,逾3000人命喪威權政府手下。 圖/路透社

在杜特蒂宣布戒嚴後,目前軍警的實際執行規範仍未出爐,但民答那峨島各地區已開始大量設置盤查點、臨檢站,而總統女兒、達沃市市長莎拉.杜特蒂昨日更曾宣布封鎖該市,防範可能的報復攻擊。由於暫停人身保護令(Habeas Corpus),菲律賓軍警無需法院授權即可關押嫌疑人犯3日

面對杜特蒂突然拋出的戒嚴令,菲律賓政治圈各方勢力仍在觀望風向,包含仍待確定戒嚴實施細節的杜特蒂自己。在參議院方面,杜特蒂盟友帕奎奧(Manny Pacquiao)宣布力挺總統決定,死敵特里蘭尼斯(Antonio Trillanes IV)則表示杜特蒂意圖讓菲律賓進入軍事統治,並認為杜特蒂並未給軍方足夠時間評估馬拉韋市局勢的真實嚴重性。此外,包含特里蘭尼斯在內的部分參議員,持續要求杜特蒂闡明戒嚴範圍擴及全島的原因。

目前參議院24席中,杜特蒂所屬的菲律賓民主黨–人民力量(PDP–Laban)僅占4席;由於菲律賓參議員選區和總統一樣含跨全國,故民意基礎較穩固,若看政治風向不對,不一定會照著杜特蒂意思投票。在眾議院方面,杜特蒂則擁有壓倒性優勢:主要反對黨自由黨(LP)在297個議席中僅占27席,而執政聯盟方面,僅菲律賓民主黨–人民力量(PDP–Laban)就海包123席。由於採參眾兩院聯席表決,戒嚴令通過應無問題,目前多位參眾院領袖亦表示無意反對杜特蒂的戒嚴令。

目前已有多個公民團體公開聲明對戒嚴令的擔憂,更有穆斯林律師社群表示將向最高院提出上訴,然主流反對黨人物多態度低調,包括發起捐款活動、發言中性的副總統萊妮.羅貝多(Leni Robredo);這可能是考量到目前網路輿論似乎倒向杜特蒂,因此不敢輕舉妄動,以免遭人抨擊「國難當頭還來搞政爭」。

在杜特蒂宣布戒嚴後,民答那峨島各地區已開始大量設置盤查點、臨檢站。 圖/路透社
在杜特蒂宣布戒嚴後,民答那峨島各地區已開始大量設置盤查點、臨檢站。 圖/路透社

▎國際壓力難尋覓,杜特蒂權力獨走

儘管西民答那峨島司令部的加爾韋斯二世(Carlito Galvez Jr)表示只需2-3天即可控制馬拉韋市形勢,菲律賓國防部長羅倫沙納(Delfin Lorenzana)週三仍表示,馬拉韋市局勢穩定後戒嚴狀態仍可能持續。據馬尼拉雅典奧大學(Ateneo de Manila University)政治系講師Arjan Aguirre說明,戒嚴令可能會要求各級地方行政單位(LGUs)交出大部分權力予中央政府,包含指揮該地軍警的權力,而宵禁與旅遊禁令也在可能實施的範疇。

輿論背書、民調不墜,杜特蒂權力越趨獨走,還有誰能制住他?目前看來,候選名單可能需先去掉美國:根據資料顯示,美國總統川普曾在電話中大力讚美杜特蒂的反毒戰爭,顯見川普政府和歐巴馬政府的相反立場;川普日前於沙烏地阿拉伯的公開演講表示「美國不會強加自己生活方式於它人身上」,從種種跡象來看,寄望美國會針對此事件積極介入恐怕很難。。

而扣掉美國,杜特蒂的俄羅斯、中國新盟友對人權事務向來不熱衷,傾向不干預他國內政。目前國際情勢,似乎不利1986年「美國施壓馬可仕下台,助攻『人民力量革命(People Power Revolution )』」的劇碼重演——若杜特蒂邁向威權,菲律賓人權團體此番戰鬥恐需自食其力,或寄望於現在也焦頭爛額的跨國人權倡議網絡。

菲律賓國防部長羅倫沙納表示,局勢穩定後戒嚴狀態仍可能持續。圖為正在逃離馬拉韋市的...
菲律賓國防部長羅倫沙納表示,局勢穩定後戒嚴狀態仍可能持續。圖為正在逃離馬拉韋市的菲律賓人。 圖/美聯社


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江懷哲,政大外交輔修歷史系,大學階段曾在菲律賓NGO、澳洲智庫、台灣外交部跑跳碰,也代表台灣參加過北京APEC。儘管遊走環太平洋地帶,最終仍在結束第八個東南亞國家的旅程後,決定情歸南洋;目前正嘗試用書寫來介紹南方的鄰居們。

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