命定的假面舞會：香港特首選舉，#1194only

2017/03/27 張瀚元

典型的香港政治傳統顯示，不管上任前民望多高，就任特首後民望都會直插谷底... 圖... — 典型的香港政治傳統顯示，不管上任前民望多高，就任特首後民望都會直插谷底... 圖／歐新社

昨天（3月26日），香港迎來五年一度、也是2014年雨傘運動後第一個特首選舉。選舉結果毫不意外，被戲稱為「梁振英2.0」的前政務司司長林鄭月娥，夾帶「北京中意人選」的「優勢」，以777票當選香港特首，擊敗退休法官胡國興，以及擁有高民調支持的前財政司司長曾俊華。

去年12月9日，梁振英突然宣布不連任，讓各界大感意外，加上選舉初期北京似乎意向未明，也讓今屆特首選舉在香港的關注度突然提高。

即將上任的林鄭特首，在選前民望已經不高，選後一邊要面對的，是對港愈趨強硬的北京，另一邊則是對北京愈趨離心的港人（特別是年輕人）。面臨一個分裂的香港，外界一般預料林鄭特首對港治理難有蜜月期；而典型的香港政治傳統顯示，不管上任前民望多高，就任特首後民望都會直插谷底。

反觀落敗的曾俊華，在此次選舉之後，政治資本將大為提升，其未來動向備受矚目；胡國興雖然低票落選，但他的政策在三人中最為進步，更重要的是他把香港《基本法》第22條「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」，帶入公共討論的視野，未來或也會是公民社會跟進的議題。

本文將專注於簡介香港現行的特首選舉制度與特首的權責，提供一個觀察香港選舉的基礎框架，並讓台灣讀者了解在一國兩制與北京因素的金鐘罩下，香港的有限民主體制如何運作。

三位候選人：前財政司長曾俊華（左）、前政務司長林鄭月娥（中）、退休法官胡國興（右... — 三位候選人：前財政司長曾俊華（左）、前政務司長林鄭月娥（中）、退休法官胡國興（右）。圖／路透社

▌幾組數字

有幾組關鍵數字可以用來理解這次香港的選舉程序：730萬、500萬、380萬，以及1200。

這四組數字是這樣一個故事：香港730萬人口中，滿18歲以上具投票權的人口約500萬，當中有向政府登記、可投票的選民約380萬。

然而，目前香港特首的選舉，並非一人一票選舉產生。根據香港《基本法》，要成為香港特首，僅需獲得由1200人組成的選舉委員會至少八分之一（即150名選委）的提名，「入閘」成為候選人後，再由全體選委會投票產生，獲得601票以上者即是特首當選人，並再由握有最終任命權的北京任命。

這樣的特首選舉程序，因此被戲稱為「小圈子選舉」——領導香港700多萬人口的政治領袖，竟然是由1200人選出，而具有投票權的選舉委員，其立場大多跟從北京意向。也因此，香港特首被指是北京「欽點」。以這種方式選出的特首，難以具備認受性。

不過，根據《基本法》，特首與立法會的選舉最終必須「循序漸進」達到由一人一票普選產生；但是這個普選承諾卻從2007年開始，兩次延宕到2017年。2014年，中國人大常委會針對香港普選釋出「831決議」，其中特首需「愛國愛港」，意味任何不接受中國共產黨一黨專政的候選人，都將被提名機制排除在外；如此一來，無論參選人的民望有多高，只要不被北京信任，都會被提前「強制出局」。

831決議招致民怨，引爆了後來為期79天的雨傘運動，大批香港人佔領街頭爭取全民提名、一人一票的「真普選」；但訴求未能達成。翌年六月，立法會的泛民主派否決了831決議，2017年的普選再度落空。

領導香港700多萬人口的政治領袖，竟然是由1,200人選出，而具有投票權的選舉委... — 領導香港700多萬人口的政治領袖，竟然是由1,200人選出，而具有投票權的選舉委員立場大多跟從北京意向。圖／路透社

▌無法代表人民的#1194

2016年12月11日，本屆選舉委員會成立，由約24.6萬名「合資格」選民，選出了近1200位選舉委員——但因有立法會議員資格被取消以及其他因素，本屆選委人數只有1194個。

選舉委員會由香港四大界別組成——工商及金融界（第一界別）、專業界（第二界別）、勞工與社會服務及宗教界（第三界別）、政界（第四界別），每界別分別有300人。四大界別下可再劃分為38個「界別分組」，譬如會計界、漁農界、法律界、教育界、航運交通界、宗教界等等。每個界別分組的選委數量也不一樣，例如：漁農界在1200名選委中佔了60席，而會計界則佔了30席。

選舉委員的產生，是由每個界別分組的「選民」，經競爭選舉、協商、或自動當選而得。要成為「合資格」選民，必須要達到所屬界別分組的規定；譬如，在會計界要成為「合資格」選民，必須是註冊會計師，在漁農界則必須是政府的指定團體之一。

然而諷刺的是，界別分組選民的數量，又跟該界別分組能在選委中獲得的席次，不成正比。僅有154名選民的漁農界，其創造的經濟產值約僅佔香港GDP的0.1％，卻能在選委會中獲得5％的席位，反觀會計界有26,000名選民，卻只能擁有選委會2.5％的席位。另外，雖然名為漁農界，但該界別分組的選委其實與漁業或農業毫無相關，有部分是與北京駐港機關中聯辦關係密切的人士，無法代表到香港真正的漁夫或農民。

雖然《基本法》表明，選舉委員會具有「廣泛代表性」，但細究之下便可發現，所謂廣泛代表性僅只是在確保建制或北京利益得以被廣泛反應。

香港730萬人口中，滿18歲以上具投票權的人口約500萬，然而，目前香港特首的選... — 香港730萬人口中，滿18歲以上具投票權的人口約500萬，然而，目前香港特首的選舉，並非一人一票選舉產生。圖／法新社

▌什麼是特首？「行政獨大、立會無權」

根據《基本法》，行政長官是香港的首長，須由「年滿四十周歲，在香港通常居住連續滿二十年並在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民」擔任。

《基本法》第43條第2款規定：「香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。」特首是香港政府行政、立法、司法三大骨幹中，唯一在法律上明文規定要對中央人民政府負責的人；條列特首職責的《基本法》第48條中，第8款規定：「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令。」上述兩點概略解釋了為何特首在北京眼中如此重要，以及為何北京堅持香港採用「行政主導」的治理模式——因為特首是唯一明文規定直接由北京掌控的人。

除了對中央政府負責外，行政長官亦須對香港——也就是香港人——負責。這便是「特首有兩個老闆」的意思。而聰明的讀者也應該猜到，特首最後通常是聽誰的話。

值得注意的是，香港特首對本地事務的權力，在名目上甚至比美國總統要大，特別是在任免（任命與免職）內閣與高階官員上——美國總統提名的內閣人選還須經國會投票，香港特首卻可不經過立法會同意，單方面決定行政會議（相當於內閣）成員的任免。

「特首有兩個老闆」，但聰明的讀者也應該猜到，特首最後通常是聽誰的話。圖... — 「特首有兩個老闆」，但聰明的讀者也應該猜到，特首最後通常是聽誰的話。圖／歐新社

除了行政會議成員，特首亦可任免多個法定機構的首長與成員，在過去甚至可任免部分區議會（相當於台灣的縣市議會）的議員。龐大的任免權力，使得特首可以據此建構恩庇網絡，獎勵支持政府的人，懲罰批判政府的人。

此外，根據《基本法》特首政策制定的權力亦相當巨大，立法會幾乎無權過問，只能被動實施否決權。通常，立法會只能在一年一度的特首施政報告中，對特首的政策方向提出疑問，並在施政報告結束後，與立法會成員辯論，決定是否對「致謝議案」投下贊成或反對票。這種「行政獨大、立會無權」的體制關係，使得反對政府政策的人只能透過「司法覆核」，將政府告上法院，在法庭表達對政策的不滿。近年此類案件的數量也大幅上升，因而衍生出法庭政治化的隱憂。

選後，香港政治學者方志恆於臉書寫下：

『低民望』的林鄭月娥『高票當選』，『高民望』的曾俊華『低票落敗』。沒有任何一個畫面，比當前這一幕，更能顯示中港權力關係，更能映照香港人的無力感。

緊接就要看林鄭如何籌組治理班底，屆時更能體察她的治理哲學與利益網絡。未來五年的香港，值得我們持續關注。