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透視:饑荒警報,當世界目擊南蘇丹餓死的同時...

2017/02/24 轉角說

2017年2月20日,非洲國家南蘇丹,正式進入「饑荒」狀態——這是繼2011年的...
2017年2月20日,非洲國家南蘇丹,正式進入「饑荒」狀態——這是繼2011年的索馬利亞大饑荒後,時隔6年國際社會所收到的第一起饑荒通報。 圖/法新社

在饑荒中,你不會突然營養不良、然後立即死去——你會緩慢而痛苦地沉入死亡。

——柯林斯(Steve Collins),NGO團體 Valid Nutrition

2017年2月20日,聯合國對世界發出警告——非洲國家南蘇丹北部的「團結邦」(Unity state),已有兩個縣市、一共10萬人口,正式進入「饑荒」狀態。這是繼2011年的索馬利亞大饑荒後,時隔6年國際社會所收到的第一起饑荒通報。

「這次饑荒完全是人禍。」聯合國糧食計畫署(WFP)執行主任盧馬(Joyce Luma)表示。自從2011年藉由公投、自蘇丹獨立之後,南蘇丹至今仍因內戰與種族糾紛所苦,執政當局無力發展經濟,彼此的內鬥與貪腐問題更加劇政府的失能,而本次的饑荒警報即是內戰與經濟失調、分配失序的災難產物。

WFP與眾支援團體指出,2011年索馬利亞大饑荒時,聯合國一連發出了13次求援警報都沒得到積極回應,錯過時機的介入,最後也無法挽回26萬人餓死的慘劇。因此,國際社會「現在」就該為南蘇丹饑荒展開動員,因為正當聯合國發出警報的同時,南蘇丹境內就有440萬人(總人口40%)因斷糧而亟需援助;假若外界無法在4月前介入,到了7月,饑荒影響範圍就將從當前的10萬人蔓延成550萬人受害。

除了南蘇丹之外,聯合國也針對索馬利亞、葉門、奈及利亞等三國發出警訊,由於戰亂與氣候問題所導致的欠收,這些國家的糧食安全目前已進入「人道緊急狀態」,離最嚴重評等「饑荒」僅有一步之遙。

然而宣布「饑荒」是誰說了算?發出警告後,國際社會該如何回應?而南蘇丹、葉門、索馬利亞與奈及利亞,又為何會走到人民成群餓死的悲慘境地?

宣布「饑荒」是誰說了算?發出警告後,國際社會該如何回應?圖為葉門內戰中,急性嚴重...
宣布「饑荒」是誰說了算?發出警告後,國際社會該如何回應?圖為葉門內戰中,急性嚴重營養不良的兒童。 圖/路透社

▌饑荒:緩慢而絕望的災難過程

所謂的饑荒,有沒有明確的定義呢?

包含聯合國在內,國際上對糧食安全的認定標準,目前多依據「糧食安全階段綜合分類」(IPC)為指標,分為5個等級;其中,南蘇丹北部目前已處在最終階段「饑荒/人道災難」(Famine/Humanitarian Catastrophe),境內的其他地區,亦處於次一級、饑荒邊緣的「人道緊急狀態」(Humanitarian Emergency)。

在人道緊急狀態之下,受災範圍內約有15-30%人口營養不良,平均死亡率也將超過萬分之一(正常狀態的兩倍);但若糧食配給的問題無法緩解,災難的等級就有可能提升為饑荒——至此,營養不良率將超過30%,死亡率也再度翻倍、超過萬分之二的災難紅線,大規模的死亡迫在眉睫。

「饑荒不是一夕造成的,過程中的死亡也不是。」NGO團體 Valid Nutrition 的總監柯林斯對《衛報》表示,在饑荒中被餓死的過程相當漫長而痛苦,一開始身體的新陳代謝會因營養不良而減緩,接著肝、腎、心肺功能衰竭,免疫系統也開始崩潰,「到最後階段,你將完全無法進食,藥石罔效,就算送到醫院致死率也高達20-30%。」

對地球彼端來說,南蘇丹的饑荒警報,猶如大地驚雷一般「突如其來」,但比起地震、海嘯、颱風等天災,饑荒的成形卻相當緩慢。在糧食供給不足到大規模饑饉之間,政府或相關單位通常都有數個月到一年不等的預警;換句話說,21世紀的我們,完全有機會「預防」饑荒的發生。

照理來說,21世紀的我們,完全有機會「預防」饑荒的發生;圖為1998年,蘇丹南部...
照理來說,21世紀的我們,完全有機會「預防」饑荒的發生;圖為1998年,蘇丹南部(當時南蘇丹尚未獨立)因為混戰(與蘇丹政府的阿拉伯、遊牧民族部隊,以及南蘇丹努爾人與丁卡人彼此的廝殺)與乾旱,也曾發生過7萬人喪生的饑荒。 圖/美聯社

▌救援:在餓死前伸出援手

儘管我們都知道天災與戰亂,是擾亂糧食供給、造成饑荒的主因,但評估饑荒爆發風險的SOP,卻是國際組織在長年的血淚教訓之後,才於近年確立了制度。

一般而言,糧食危機中,救援團體都會以5歲以下的幼童為首要的觀察對象。與成年人相比,5歲以下的幼兒雖然所需的營養較少,但因為發育的關係,其進食較為頻繁、代謝更快,營養不良的外顯徵狀(哭鬧、生病、生理衰竭)也更為明顯。

在過去,一些前線救援組織會以兒童的身高體重比為評量基準,比較極端的案例甚至會讓孩子們玩上一會兒足球,計算「大家累倒的時間」來推估饑荒的威脅程度;但如今,包括世界威生組織(WHO)與聯合國兒童基金會(UNICEF),都已改用手臂臂圍測量——一名5歲以下兒童的上臂臂圍若低於11.5公分,該童就將被判定為「急性嚴重營養不良」(SAM)。若人數範圍超過基準,外界就知道該地亟需人道介入。

危急警示發布後,聯合國與相關的人道救援團體也將發起緊急動員,但除了派出醫療團、空運緊急物資(例如供SAM患者食用、補充能量的花生奶油即食包 Plumpy'Nut)外,國際募捐也會同步發動,一部份的經費將用來調度物資,另一部份則轉成「糧票」的方式發放給前線災民。

在1980年代的衣索匹亞大饑荒之後,聯合國也逐漸發現,把大筆糧食送進饑荒災區雖然直接,但免費的海量物資同樣會壓垮本已脆弱的在地經濟,進而加深災民對外力的倚賴;因此,如今的國際援助也逐漸從運補物資,轉向提供現金。以WFP為例,25%的援助計劃都已改發糧票或購買券,不僅讓援助計劃就地補給、強化在地經濟循環,使用者也能更有尊嚴地取回飲食與生活的自主權。

現金導向的作法,固然有所好處;但在募款與執行方面,聯合國卻先後遇到了兩種道德難題——「川普」與「阿薩德」。

一名5歲以下兒童的上臂臂圍若低於11.5公分,該童就將被判定為「急性嚴重營養不良...
一名5歲以下兒童的上臂臂圍若低於11.5公分,該童就將被判定為「急性嚴重營養不良」(SAM)。圖為UNICEF的工作人員,正為一名敘利亞兒童測量臂圍(顯示為紅色,即為SAM)。 圖/法新社

現金導向的作法,固然有所好處;但在募款與執行方面,聯合國卻先後遇到了兩種道德難題...
現金導向的作法,固然有所好處;但在募款與執行方面,聯合國卻先後遇到了兩種道德難題。 圖/路透社

▌別人的小孩死不完?

解救饑荒與美國總統川普(Donald Trump)、敘利亞總統阿薩德(Bashar al-Assad)又有什麼關聯?答案是「錢」——錢從哪裡來;錢往哪邊去。

早在南蘇丹發出饑荒警報的前一個月,WFP就被迫縮編在伊拉克的賑災計畫,伊國境內因ISIS肆虐而逃難的140萬名難民,每日所分得的糧食配給只好減少50%。聯合國方面表示,大砍對伊支援是因為「國際募款的經費嚴重不足」,儘管難民處境堪慮,但為了維持援助工作的運作,WFP也不得不要求前線人員「共體時艱」。

「在2016年,(聯合國)人道單位所收到的捐款,僅勉強達到所需行動款項的一半。」總籌聯合國人道行動的高級專員歐布萊恩(Stephen O’Brien)表示。過去20年來,國際社會對於人道救援的支持,捐款金額成長了600%;但相對的,各種大型災難的爆發,以及世界對於人道支援的期待標準卻也同樣前進,往來之間的落差,讓救援工作更顯窘迫。

以WFP為例,支持其行動的捐款,仍以國家政府為主力。但近年來,隨著全球經濟的發展停滯,歐美也有不少國家「自身難保」而有意刪減支持預算;其中,WFP最大的捐助者——美國政府——就在川普總統就任後,通令各級檢討與聯合國合作與支持計劃,一方面放話質疑聯合國的工作成效,一方面也準備大砍預算,「別把錢浪費在不符美國利益的任務上」。

「別把錢浪費在不符美國利益的任務上。」 圖/美聯社
「別把錢浪費在不符美國利益的任務上。」 圖/美聯社

「捐款國自己也得勒緊褲帶,大家也各自有面對自己國民的壓力。」負責非洲薩赫勒地區援助的聯合國資深專員藍薩(Toby Lanzer)指出

大家都會問:敘利亞的難民很可憐,可他們的內戰永遠打不完;那為什麼不把預算省下來,拿來改進我們本國的急診品質呢?

來自大國的援助,對人道救援是穩定的支持;但在某些狀況下,卻是干預任務的壓力來源。2011年索馬利亞大饑荒中,聯合國方面雖然早有準備,但幾個饑荒的重點災區,卻是索馬利亞青年黨(al-Shabaab)的控制地。美方擔心,與蓋達組織結盟的青年黨會對人道救援者不利、甚至挾持人質,以影響美國的「反恐戰爭」。此外,美國政府出手干預救援團體朝青年黨控制的災區提供資源,並稱這些物資與經費可能被青年黨「徵收」,進而助長恐怖組織的壯大。

延誤時機之後,索馬利亞的饑荒最終導致26萬人因此喪命,出手擾亂的美國也被指責「手染鮮血」;但當時美國若不插手,事情就沒有爭議嗎?幾年後,同樣的難題也在敘利亞困擾著人道團體。

2016年8月,英國《衛報》的調查報導揭露,聯合國為了延續對敘利亞境內難民的救援任務,因此接受了阿薩德政府的干預條件,不僅同意將上億美元的援助合約發包給阿薩德的家人、親信,援助範圍與對象也受政府軍干預與操縱。

消息傳出後,聯合國也遭國際社會與救援團體的強烈反彈,並譴責其為「與虎謀皮」。而聯合國的妥協,也為這場內戰形成了弔詭的「援助經濟」——因為他們援助的對象,時常也是軍隊圍城、對平民無差別攻勢下的受害者;而在幫助受害者之際,加害者卻也從中獲取利益,並取得延續這場血腥的戰爭資源。

因為他們援助的對象,時常也是軍隊圍城、對平民無差別攻勢下的受害者;而在幫助受害者...
因為他們援助的對象,時常也是軍隊圍城、對平民無差別攻勢下的受害者;而在幫助受害者之際,加害者卻也能從中獲取利益,並取得延續這場血腥的戰爭資源。 圖/美聯社

▌南蘇丹之後:葉門、索馬利亞、奈及利亞...

聯合國給南蘇丹救援設定的募款期限是4月,並警告若國際社會無動於衷,到了7月饑荒範圍就將影響550萬人,死傷人數與救援成本更將難以估計。

但除了南蘇丹之外,西非的奈及利亞北部因為長年與恐怖組織「博科聖地」(Boko Haram)交戰,鄉村農民因戰禍而離散,糧食的問題也出問題;本身糧食生產就亟需進口支撐的葉門,則因胡塞反抗軍與政府軍、沙烏地海灣聯軍的內戰,自2015年開始就遭到海灣國家理事會(GCC)聯軍封鎖,部份區域糧食運補全面中斷,至今的慘況亦在饑荒邊緣,UNICEF更估計「每10分鐘就有1個葉門的孩子因饑餓而死」;至於索馬利亞,還未完全走出青年黨陰影,就連著三年大旱,成群的牲畜倒斃餓死(這是索馬利亞鄉村的替代貨幣),2011年的饑荒悲劇更貌似捲土重來。

除此之外,國際組織還得騰出資源,回應在伊拉克、敘利亞內戰與百萬難民的呼救,但若是中東戰事惡化,或上述四國的糧食危機仍然崩潰,聯合國與眾人道救援團體能否同步回應來自各國的饑荒呼救?生死一線,無人有信心擔保。

每10分鐘,就有1個葉門的孩子因饑餓而死。 圖/路透社
每10分鐘,就有1個葉門的孩子因饑餓而死。 圖/路透社

只有在大規模的媒體曝光,並看到糧食危機與援助行動中受苦人民的慘況——像是在鏡頭嚥氣的饑餓兒童——公眾才會響應人道行動的呼救;然而走到了這個階段,只代表我們的救援任務,已經全然失敗。

英國援助 NGO 樂施會(Oxfam)的資深顧問希莉爾(Debbie Hillier)指出,人道救援的最高方針是「防範未然」,大家都希望能在有限的資源內拯救人命、避免悲劇,但每次都要等到災難成真、死神敲門,國際社會才願意積極動員,回應問題,「這就像鄰居家裡失火後,我們才要籌錢請消防隊來救難。」

希莉爾認為,國際社會至今仍缺少穩定且廣泛遵行的評估與法律機制,能授權各家單位在災難前夕動員資源,提前介入預警救援;但若拖過了災難回應的黃金時機,救援的資源與人命成本卻往往無法收拾,久而久之,以災難為號召目的的援助,也將淪為「比慘的競賽」,讓各方任務彼此排擠,救援工作也更事倍功半、毫無效率。

對於救援組織來說,饑荒只是災難的最終階段,人們往往會對最終期的慘劇表達同情,但對於聖嬰現象(異常的氣候影響收成)、衛生防治(嬰幼兒營養狀況的長期追蹤)等「預警投入」卻不太在意——假若人們只對死亡有感,那麼我們眼前的死者數字,也只能堆積如山。

假若人們只對死亡有感,那麼我們眼前的死者數字,也將堆積如山。 圖/法新社
假若人們只對死亡有感,那麼我們眼前的死者數字,也將堆積如山。 圖/法新社

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