透視：饑荒警報，當世界目擊南蘇丹餓死的同時...

2017/02/24 轉角說

2017年2月20日，非洲國家南蘇丹，正式進入「饑荒」狀態——這是繼2011年的... — 2017年2月20日，非洲國家南蘇丹，正式進入「饑荒」狀態——這是繼2011年的索馬利亞大饑荒後，時隔6年國際社會所收到的第一起饑荒通報。圖／法新社

在饑荒中，你不會突然營養不良、然後立即死去——你會緩慢而痛苦地沉入死亡。

——柯林斯（Steve Collins），NGO團體 Valid Nutrition

2017年2月20日，聯合國對世界發出警告——非洲國家南蘇丹北部的「團結邦」（Unity state），已有兩個縣市、一共10萬人口，正式進入「饑荒」狀態。這是繼2011年的索馬利亞大饑荒後，時隔6年國際社會所收到的第一起饑荒通報。

「這次饑荒完全是人禍。」聯合國糧食計畫署（WFP）執行主任盧馬（Joyce Luma）表示。自從2011年藉由公投、自蘇丹獨立之後，南蘇丹至今仍因內戰與種族糾紛所苦，執政當局無力發展經濟，彼此的內鬥與貪腐問題更加劇政府的失能，而本次的饑荒警報即是內戰與經濟失調、分配失序的災難產物。

WFP與眾支援團體指出，2011年索馬利亞大饑荒時，聯合國一連發出了13次求援警報都沒得到積極回應，錯過時機的介入，最後也無法挽回26萬人餓死的慘劇。因此，國際社會「現在」就該為南蘇丹饑荒展開動員，因為正當聯合國發出警報的同時，南蘇丹境內就有440萬人（總人口40%）因斷糧而亟需援助；假若外界無法在4月前介入，到了7月，饑荒影響範圍就將從當前的10萬人蔓延成550萬人受害。

除了南蘇丹之外，聯合國也針對索馬利亞、葉門、奈及利亞等三國發出警訊，由於戰亂與氣候問題所導致的欠收，這些國家的糧食安全目前已進入「人道緊急狀態」，離最嚴重評等「饑荒」僅有一步之遙。

然而宣布「饑荒」是誰說了算？發出警告後，國際社會該如何回應？而南蘇丹、葉門、索馬利亞與奈及利亞，又為何會走到人民成群餓死的悲慘境地？

宣布「饑荒」是誰說了算？發出警告後，國際社會該如何回應？圖為葉門內戰中，急性嚴重... — 宣布「饑荒」是誰說了算？發出警告後，國際社會該如何回應？圖為葉門內戰中，急性嚴重營養不良的兒童。圖／路透社

▌饑荒：緩慢而絕望的災難過程

所謂的饑荒，有沒有明確的定義呢？

包含聯合國在內，國際上對糧食安全的認定標準，目前多依據「糧食安全階段綜合分類」（IPC）為指標，分為5個等級；其中，南蘇丹北部目前已處在最終階段「饑荒／人道災難」（Famine／Humanitarian Catastrophe），境內的其他地區，亦處於次一級、饑荒邊緣的「人道緊急狀態」（Humanitarian Emergency）。

在人道緊急狀態之下，受災範圍內約有15-30%人口營養不良，平均死亡率也將超過萬分之一（正常狀態的兩倍）；但若糧食配給的問題無法緩解，災難的等級就有可能提升為饑荒——至此，營養不良率將超過30%，死亡率也再度翻倍、超過萬分之二的災難紅線，大規模的死亡迫在眉睫。

「饑荒不是一夕造成的，過程中的死亡也不是。」NGO團體 Valid Nutrition 的總監柯林斯對《衛報》表示，在饑荒中被餓死的過程相當漫長而痛苦，一開始身體的新陳代謝會因營養不良而減緩，接著肝、腎、心肺功能衰竭，免疫系統也開始崩潰，「到最後階段，你將完全無法進食，藥石罔效，就算送到醫院致死率也高達20-30％。」

對地球彼端來說，南蘇丹的饑荒警報，猶如大地驚雷一般「突如其來」，但比起地震、海嘯、颱風等天災，饑荒的成形卻相當緩慢。在糧食供給不足到大規模饑饉之間，政府或相關單位通常都有數個月到一年不等的預警；換句話說，21世紀的我們，完全有機會「預防」饑荒的發生。

照理來說，21世紀的我們，完全有機會「預防」饑荒的發生；圖為1998年，蘇丹南部... — 照理來說，21世紀的我們，完全有機會「預防」饑荒的發生；圖為1998年，蘇丹南部（當時南蘇丹尚未獨立）因為混戰（與蘇丹政府的阿拉伯、遊牧民族部隊，以及南蘇丹努爾人與丁卡人彼此的廝殺）與乾旱，也曾發生過7萬人喪生的饑荒。圖／美聯社

▌救援：在餓死前伸出援手

儘管我們都知道天災與戰亂，是擾亂糧食供給、造成饑荒的主因，但評估饑荒爆發風險的SOP，卻是國際組織在長年的血淚教訓之後，才於近年確立了制度。

一般而言，糧食危機中，救援團體都會以5歲以下的幼童為首要的觀察對象。與成年人相比，5歲以下的幼兒雖然所需的營養較少，但因為發育的關係，其進食較為頻繁、代謝更快，營養不良的外顯徵狀（哭鬧、生病、生理衰竭）也更為明顯。

在過去，一些前線救援組織會以兒童的身高體重比為評量基準，比較極端的案例甚至會讓孩子們玩上一會兒足球，計算「大家累倒的時間」來推估饑荒的威脅程度；但如今，包括世界威生組織（WHO）與聯合國兒童基金會（UNICEF），都已改用手臂臂圍測量——一名5歲以下兒童的上臂臂圍若低於11.5公分，該童就將被判定為「急性嚴重營養不良」（SAM）。若人數範圍超過基準，外界就知道該地亟需人道介入。

危急警示發布後，聯合國與相關的人道救援團體也將發起緊急動員，但除了派出醫療團、空運緊急物資（例如供SAM患者食用、補充能量的花生奶油即食包 Plumpy'Nut）外，國際募捐也會同步發動，一部份的經費將用來調度物資，另一部份則轉成「糧票」的方式發放給前線災民。

在1980年代的衣索匹亞大饑荒之後，聯合國也逐漸發現，把大筆糧食送進饑荒災區雖然直接，但免費的海量物資同樣會壓垮本已脆弱的在地經濟，進而加深災民對外力的倚賴；因此，如今的國際援助也逐漸從運補物資，轉向提供現金。以WFP為例，25%的援助計劃都已改發糧票或購買券，不僅讓援助計劃就地補給、強化在地經濟循環，使用者也能更有尊嚴地取回飲食與生活的自主權。

現金導向的作法，固然有所好處；但在募款與執行方面，聯合國卻先後遇到了兩種道德難題——「川普」與「阿薩德」。

一名5歲以下兒童的上臂臂圍若低於11.5公分，該童就將被判定為「急性嚴重營養不良... — 一名5歲以下兒童的上臂臂圍若低於11.5公分，該童就將被判定為「急性嚴重營養不良」（SAM）。圖為UNICEF的工作人員，正為一名敘利亞兒童測量臂圍（顯示為紅色，即為SAM）。圖／法新社

▌別人的小孩死不完？

解救饑荒與美國總統川普（Donald Trump）、敘利亞總統阿薩德（Bashar al-Assad）又有什麼關聯？答案是「錢」——錢從哪裡來；錢往哪邊去。

早在南蘇丹發出饑荒警報的前一個月，WFP就被迫縮編在伊拉克的賑災計畫，伊國境內因ISIS肆虐而逃難的140萬名難民，每日所分得的糧食配給只好減少50％。聯合國方面表示，大砍對伊支援是因為「國際募款的經費嚴重不足」，儘管難民處境堪慮，但為了維持援助工作的運作，WFP也不得不要求前線人員「共體時艱」。

「在2016年，（聯合國）人道單位所收到的捐款，僅勉強達到所需行動款項的一半。」總籌聯合國人道行動的高級專員歐布萊恩（Stephen O’Brien）表示。過去20年來，國際社會對於人道救援的支持，捐款金額成長了600％；但相對的，各種大型災難的爆發，以及世界對於人道支援的期待標準卻也同樣前進，往來之間的落差，讓救援工作更顯窘迫。

以WFP為例，支持其行動的捐款，仍以國家政府為主力。但近年來，隨著全球經濟的發展停滯，歐美也有不少國家「自身難保」而有意刪減支持預算；其中，WFP最大的捐助者——美國政府——就在川普總統就任後，通令各級檢討與聯合國合作與支持計劃，一方面放話質疑聯合國的工作成效，一方面也準備大砍預算，「別把錢浪費在不符美國利益的任務上」。

「捐款國自己也得勒緊褲帶，大家也各自有面對自己國民的壓力。」負責非洲薩赫勒地區援助的聯合國資深專員藍薩（Toby Lanzer）指出：

大家都會問：敘利亞的難民很可憐，可他們的內戰永遠打不完；那為什麼不把預算省下來，拿來改進我們本國的急診品質呢？

來自大國的援助，對人道救援是穩定的支持；但在某些狀況下，卻是干預任務的壓力來源。2011年索馬利亞大饑荒中，聯合國方面雖然早有準備，但幾個饑荒的重點災區，卻是索馬利亞青年黨（al-Shabaab）的控制地。美方擔心，與蓋達組織結盟的青年黨會對人道救援者不利、甚至挾持人質，以影響美國的「反恐戰爭」。此外，美國政府出手干預救援團體朝青年黨控制的災區提供資源，並稱這些物資與經費可能被青年黨「徵收」，進而助長恐怖組織的壯大。

延誤時機之後，索馬利亞的饑荒最終導致26萬人因此喪命，出手擾亂的美國也被指責「手染鮮血」；但當時美國若不插手，事情就沒有爭議嗎？幾年後，同樣的難題也在敘利亞困擾著人道團體。

2016年8月，英國《衛報》的調查報導揭露，聯合國為了延續對敘利亞境內難民的救援任務，因此接受了阿薩德政府的干預條件，不僅同意將上億美元的援助合約發包給阿薩德的家人、親信，援助範圍與對象也受政府軍干預與操縱。

消息傳出後，聯合國也遭國際社會與救援團體的強烈反彈，並譴責其為「與虎謀皮」。而聯合國的妥協，也為這場內戰形成了弔詭的「援助經濟」——因為他們援助的對象，時常也是軍隊圍城、對平民無差別攻勢下的受害者；而在幫助受害者之際，加害者卻也從中獲取利益，並取得延續這場血腥的戰爭資源。

▌南蘇丹之後：葉門、索馬利亞、奈及利亞...

聯合國給南蘇丹救援設定的募款期限是4月，並警告若國際社會無動於衷，到了7月饑荒範圍就將影響550萬人，死傷人數與救援成本更將難以估計。

但除了南蘇丹之外，西非的奈及利亞北部因為長年與恐怖組織「博科聖地」（Boko Haram）交戰，鄉村農民因戰禍而離散，糧食的問題也出問題；本身糧食生產就亟需進口支撐的葉門，則因胡塞反抗軍與政府軍、沙烏地海灣聯軍的內戰，自2015年開始就遭到海灣國家理事會（GCC）聯軍封鎖，部份區域糧食運補全面中斷，至今的慘況亦在饑荒邊緣，UNICEF更估計「每10分鐘就有1個葉門的孩子因饑餓而死」；至於索馬利亞，還未完全走出青年黨陰影，就連著三年大旱，成群的牲畜倒斃餓死（這是索馬利亞鄉村的替代貨幣），2011年的饑荒悲劇更貌似捲土重來。

除此之外，國際組織還得騰出資源，回應在伊拉克、敘利亞內戰與百萬難民的呼救，但若是中東戰事惡化，或上述四國的糧食危機仍然崩潰，聯合國與眾人道救援團體能否同步回應來自各國的饑荒呼救？生死一線，無人有信心擔保。