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為國貢獻值多少?日本退休公務員的「空降危機」

2017/02/23 許仁碩

因為「天下り」爭議,日本文部科學省也成為風暴中的針對焦點。 圖/flickr<a...
因為「天下り」爭議,日本文部科學省也成為風暴中的針對焦點。 圖/flickr@Haruhiko Okumura

日本近日爆發了關於退休公務員再任職的重大爭議:文部科學省(文科省,相當於台灣的教育部)的退休職員嶋貫和男,被發現利用文科省補助的民間組織資源,從事介紹退休公務員「空降」民間任職的工作,且因此坐領高薪。事件爆發後,引起了社會矚目,並成為國會的攻防焦點。

所謂的「空降」,日文為「天下り」,原意指神明從天而降,來到凡間。後來被引申來形容公務員在退休後,任職於民間組織。目前在日本「再任職」本身並非違法,但國家公務員法當中,禁止在職公務員進行介紹或求職,以及公務員在任職後,對原所屬單位關說。

然而,一月底內閣府負責監察再任職人事的委員會,揭發了文科省前高等教育局長吉田大輔,退休後任職早稻田大學教授,其就職過程中,疑似有組織性的違法介紹情形。

事發後文科省迅速道歉、事務次長下台、並懲戒相關人員,但依舊擋不住在擴大內部調查以及在野黨追究之下,如滾雪球般擴大的案情。

一月底內閣府負責監察再任職人事的委員會,揭發了文科省前高等教育局長吉田大輔,退休...
一月底內閣府負責監察再任職人事的委員會,揭發了文科省前高等教育局長吉田大輔,退休後任職早稻田大學教授,其就職過程中,疑似有組織性的違法介紹情形。圖為早稻田大學校園裡,創校者大隈重信的銅像。 圖/早稻田大学(Waseda University)

▌負責「空降」的白手套

根據調查,原先就職於文科省人事室的嶋貫和男,在2009年退休後,一邊任職於保險公司,一邊以民間NGO理事長身份,擔任介紹同單位退休公務員空降的白手套角色。

嶋貫所服務的NGO「文教論壇」,業務就是為退休公務員介紹空降工作;其辦公室與職員,則由另一NGO「文教協會」以業務委託名義無償提供。但這個「文教協會」內大部分的理監事,卻多是前文科省公務員,且每年從文科省獲得1.5億日圓左右(折合新台幣4,100萬)的補助。

然而,根據嶋貫的說法,他在各個NGO從事的介紹工作,都是在下班時間自願「做志工」而已,跟文科省無關。而他之所以有空能「做志工」,是因為他在保險業界的本業,年薪高達上千萬,每週只需上班一到兩天。

雖然保險公司出面聲明,以嶋貫的資歷與工作表現,確實值這樣的待遇,但根據調查所得之文書,以嶋貫一介前人事職員,令其從事「高薪本業」換取其擔任「空降介紹志工」,正是出自文科省官方的規劃,歷任官員也都知情。

儘管公開致歉,但根據嶋貫的說法,他在各個NGO從事的介紹工作,都是在下班時間自願...
儘管公開致歉,但根據嶋貫的說法,他在各個NGO從事的介紹工作,都是在下班時間自願「做志工」而已,跟文科省無關。 圖/NHK 七點新聞

▌作為政府人事體系一環的「空降」

究竟為何文科省需要苦心積慮建立如此迂迴的白手套體系,來安排退休公務員的空降?

這就必須要從空降制度的歷史說起:在過去,空降並非單純雙方合意的再任職,而是由所屬部會的人事單位「介紹」。被「介紹」的當事人以及民間組織,一般都如接到上級指示的轉調命令一般,乖乖聽命,少有自主餘地。

那為何公務員要乖乖地對「被介紹」呢?因為對日本的事務官僚而言,除非參選,不然職涯頂點就是該部會的事務次長。而在人事競爭當中被淘汰者,就會令其提早優退(俗稱「拍肩」)。被「拍肩」的公務員,考量升遷無望,以及「空降」後的優渥待遇,都會乖乖退場;而被介紹的民間組織,考量與政府間的關係,也樂於接納這些「門神」。

空降文化成為不成文的制度,支持的主要理由,是認為高階官僚若提前退休,可加速公務部門的新陳代謝;而對空降後優渥待遇的期待,也可以吸引更多人才投入公務體系。退休公務員在空降後,不僅能繼續貢獻所長,還扮演政府與民間的橋樑,對整個社會都有好處。

但對於空降制度的批判,也向來不在少數。批判者認為,為了讓公務員有地方空降,許多部會浪費稅金成立或補助了許多空頭組織,而空降公務員的高額薪資,也讓接收的組織負擔沈重;在考量空降關係下的政策決定,也有可能會損害社會利益,甚至導致官商勾結。

對日本的事務官僚而言,除非參選,不然職涯頂點就是該部會的事務次長;而在人事競爭當...
對日本的事務官僚而言,除非參選,不然職涯頂點就是該部會的事務次長;而在人事競爭當中被淘汰者,就會令其提早優退。 圖/路透社

▌民意大逆轉

不少人會將日本戰後經濟發展的成功,歸因於「官民合作」的特色,意即不強調行政與民間的制衡與分立,反而是透過官民合作交流來增進效率。空降制度也是此類思維的一環——在日本政府1988年的調查中,大部分的民眾是支持空降制度的。

然而,民意在近年發生了180度的大逆轉。在2007年的內閣府調查當中,有高達75.5%的民眾認為空降是公務員制度的最大問題,名列第一。對此,學者認為,在經濟高度成長時,民眾很容易接受「官民合作促成經濟成長」的說法,但當經濟成長停滯時,公務員退休後的高薪,與一般勞工的退休待遇差距拉大,空降就顯得相當刺眼。

在輿論壓力下,2007年執政的自民黨與公民黨政府,開始改革空降制度:首先是禁止部會人事單位的介紹行為,以及公務員於在職期間求職,同時擴大「利害關係組織」的範圍。對於轉任後的退休公務員,也禁止其對原所屬部會的請託或遊說。

不過在收緊管制的同時,該次修法也廢除了退休後兩年內不得任職於利害關係組織的限制,以及將「事前許可制」,改為事後進行調查與裁罰。此外,各部會雖不能進行介紹,但政府也另外成立「官民人才交流中心」,統一為退休公務員介紹職缺。這麼做的理由是,若退休後無法順利轉任民間職位,那在公務員身份的保障下,通常他們不願意自願提早退休,如此一來將有礙公部門的新陳代謝,也使得其長才無法為民間所用。

這波改革,一般都肯定是對空降制度開了第一槍,有重大意義。但在野黨與學者也質疑,廢除兩年限制以及事前許可,僅對介紹與求職進行限制,反而是事實上承認了空降的正當性;而針對檯面下的「默契」交易,事後的監察體系是否能生效,也令人懷疑。

在經濟高度成長時,民眾很容易接受「官民合作促成經濟成長」的說法,但當經濟成長停滯...
在經濟高度成長時,民眾很容易接受「官民合作促成經濟成長」的說法,但當經濟成長停滯時,公務員退休後的高薪,與一般勞工的退休待遇差距拉大,空降就顯得相當刺眼。圖為日本央行。 圖/路透社

但針對檯面下的「默契」交易,事後的監察體系是否能生效,也令人懷疑。 圖/路透社
但針對檯面下的「默契」交易,事後的監察體系是否能生效,也令人懷疑。 圖/路透社

▌民主黨政權的第二刀

2009年的政黨輪替,以民主黨為首的執政聯盟上台,民主黨向來強烈批判政黨、官僚與經濟界的利益結合,在野時也批判前述自民黨對空降問題的改革,是虛應故事,因此執政後,改革空降問題也成為重要目標之一。

首先,民主黨政權解散了「官民人才交流中心」,終結了由政府組織負責介紹空降的途徑,這也成為當時文科省私下另覓出路、於民間成立白手套的起因。民主黨政府同時也強化了相關的監視與資訊公開體系,並且要求政府相關法人的人事需公開招募,希望杜絕相關職位由退休公務員「代代相傳」的現象。

但相較於在野時的強硬立場,民主黨在執政後面對官僚體系,也有所妥協。首先是對過往批判的「再任職」以及「拍肩」本身,仍選擇維持現狀,並不加以禁止或限制。但為了讓選擇屆齡退休的公務員有處可去,增加了跨部會高階事務官的職位。同時以維持官民交流傳統為由,也開放公務員於在職中借調民間機構任職,薪資條件自然是依民間行情。民主黨期待這些配套優遇,能補償公務員在空降限制變嚴後的「損失」,降低改革帶來的反彈。

然而從這次的事件可以得知,民主黨當時對公務員體系的妥協與配套,並沒有讓公務員感到滿足而守法,反而為了維持以前的空降管道,傾部會之力打造了精美的白手套。

無論是自民黨或民主黨(現:民進黨),都未能成功解決公務員利用「白手套」規避法規的...
無論是自民黨或民主黨(現:民進黨),都未能成功解決公務員利用「白手套」規避法規的問題 圖/美聯社

2012年安倍晉三自民黨上台,又於2013年重新恢復了官民人才交流中心。但2013年到2015年間總計4831件管理職公務員的再任職申報中,僅有六名透過中心介紹就職,其他均是自行求職。

根據媒體統計,從2008年開始要求退休公務員申報再任職以來,共有約一萬一千件。雖然法律禁止任公職期間的求職活動,但當中有一成是在退休當天或隔天就再任職,有七成是在退休的三個月內再任職。可見在多年來的改革之下,空降管道仍可說是相當「順暢」。

空降文化最根本的癥結是,公務員將再任職後所得之優渥報酬,視為退休後的應得福利,或者說是對作為優秀人才的自己,願意以低於民間企業的薪酬報效國家後,應得的一種補償。對於退休公務員,究竟是該透過再任職或優渥月退,來酬謝資深公務員對國家的貢獻;還是著眼於防止官商勾結以及節約預算支出,嚴加控管,這就是制度選擇的分水嶺所在。

面對民意批判與政府調查,目前各部會均嚴加否認有建立如文科省一般的違法管道。然而冰凍三尺並非一日之寒,公務員身份既然受法律保障,上級想要順利「拍肩」,就非得誘之以利不可。加上再任職本身並未被禁止,在空降文化數十年來所建立的種種潛規則與人際網絡之下,改革要畢其功於一役並不容易,還有很長的一段路要走。

在空降文化數十年來所建立的種種潛規則與人際網絡之下,改革要畢其功於一役並不容易,...
在空降文化數十年來所建立的種種潛規則與人際網絡之下,改革要畢其功於一役並不容易,還有很長的一段路要走。 圖/路透社


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許仁碩

台北人,日本北海道大學法學博士,現任教於北海道大學法學研究科,台灣人權促進會執行委員。主要從法律社會學視角出發,關注東亞的警政體系、社會運動與歷史議題,並致力於研究教學、媒體寫作與社運實踐,希望為人權盡一份心力。為《轉角國際》、《鳴人堂》、《蘋果日報》專欄作家及《端傳媒》評論作者,外文評論散見於《Asia Democracy Network》與《朝日新聞論座》。譯有《憲法九條:非戰思想的水脈與脆弱的和平》。

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