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被遺忘的報導:英國吵鬧的脫歐戲碼,後來呢?

2016/12/29 轉角說

吵鬧許久的脫歐,在2016年畫下句點前,到底進展如何了?圖為反脫歐人士在7月份接...
吵鬧許久的脫歐,在2016年畫下句點前,到底進展如何了?圖為反脫歐人士在7月份接連幾周上街抗議公投結果。 圖/法新社

▌回顧

事件:鬧得滿城風雨的「英國脫歐

日期:2016年6月23日,公投日

地點:英國(不含脫歐暴風圈歐盟,以及看熱鬧的他國)

到明年二月前,都不會有脫歐計畫。

半年過去了,英國邁入「後脫歐公投時代」的第六個月,但除了10月梅伊首相對外承諾「將在2017年三月前啟動Article 50(脫歐條款)」,英國從今年中高調舉辦完轟動全球的公投後,至今仍未提出任何一份可供檢視的脫歐方案。

甫於七月初上任的新首相泰勒莎梅伊(Theresa May),上任後以驚人效率跟速度重組內閣,新設立脫歐大臣(Brexit Secretary)一職,委任戴維斯(David Davis)負責未來幾年的脫歐任務。儘管這段時間與脫歐相關的口水戰跟臆測未曾停歇,但除了10月發生的「法院的逆襲事件」,一度引發公投結果可能逆轉的「危機」之外,庸庸碌碌過了六個月,梅伊政府仍一貫的說詞仍是「脫歐就是脫歐」(Brexit is Brexit),強硬地否認任何轉圜的餘地,卻也未透露更進一步的消息。

「脫歐就是脫歐」:作風強硬的梅伊獨攬大權,否認任何轉圜的餘地,但直至今日仍不肯鬆...
「脫歐就是脫歐」:作風強硬的梅伊獨攬大權,否認任何轉圜的餘地,但直至今日仍不肯鬆口透露脫歐方案。 圖/美聯社

▌備忘錄驚爆內幕:無頭蒼蠅

12月20日,首相梅伊赴下議院對外聯絡委員會(Liaison Committee)說明脫歐進展;而在此之前,脫歐大臣戴維斯便已於12月初釋出消息,不到明年政府不會公開任何脫歐計劃書。這個計劃書是真有其事,還是只是無頭蒼蠅的政府對外作勢的緩兵之計,也在英國境內引發熱議。

因為就在上個月,一份內閣備忘錄外洩,意外爆料出梅伊內閣內部對於如何達成脫歐,毫無頭緒;各部會不僅在脫歐的優先順序上,各有考量、未有共識。據悉,這份備忘錄是由全球企業《德勤》(Deloitte) 的會計顧問為提供內閣辦公室政策諮詢所撰寫的,之後流露出去,《泰晤士報》遂於11月15日刊登。事發後《德勤》趕忙致歉滅火,澄清該備忘錄與唐寧街的政策無關,只是給內部人看的隨手的筆記;首相辦公室亦在第一時間出面撇清關係,指稱該備忘錄非正式文件、沒有任合的效力,與政府沒有關係,且政府也不會承認該文件的內容。

但曝光的文件讓輿論持續延燒。備忘錄指稱,內閣部會有如多頭馬車,各自規劃跟執行政策細節,且有多達5百個項目分向進行,不少人因此埋怨,依照現在已超出負荷的工作量,根本不可能達成三月啟動脫歐的目標;甚至認為需要額外增設至少三萬的人力配置,才有可能讓脫歐後續工作順暢進行——然而,英國目前約40萬的公務人數,卻是自二戰以來最低,在近十年因財政緊縮跟行政系統電子化而逐年被淘汰的一群人。

10月21日歐盟舉行例行峰會(EU summit),甫於7月就任的梅伊首相(右)...
10月21日歐盟舉行例行峰會(EU summit),甫於7月就任的梅伊首相(右),首次會晤歐盟各國首領,據外媒報導,當天場面略顯尷尬,大家雖禮貌寒暄,但落單的梅伊顯得有些手足無措。圖左為德國總理梅克爾,中間為歐洲議會主席舒爾茨(Martin Schulz)。 圖/美聯社

除了一般行政機構的人力短缺外,《紐約時報》也指出英國亟需俱備法律專才以及貿易談判能力的專業人士。加入歐盟40餘年,受惠於歐盟會員國身分,英國在國際層級上單獨對外談判的機會(尤指貿易談判)自1973年便大幅減少,如今脫歐在即,除了要跟歐盟談條件,也必須跟第三國的關係重新展開貿易協定,種種壓力迫在眉間。 

備忘錄同時揭露,政府部門都在為「最壞的情況」作打算,因為不僅梅伊政府缺乏優先順序的規畫,內閣成員對於怎麼脫歐有著明顯的意見分歧,而首相梅伊為了避免無法整合的意見干擾預定的脫歐時程,幾個月來獨攬大權;甚至,包括日前上訴最高法院反對賦予國會表決權,都是為了避免暴露保守黨內的不同調、避免讓留歐陣營有施壓的空間,以及避免因脫歐議題再次掉入大眾辯論的場域,而有節外生枝、產生變數的可能。

備忘錄是反應幕後實情的第一手觀察,還是有心人的惡意爆料?真相在《德勤》跟首相辦公室紛紛切割後已不得而知,但文內種種對現任政府荒誕施政的指責,也引發脫歐支持者的反擊:「你不覺得這些反脫歐的人需要洗洗睡休息一下嗎?」、「這個不受背書的報告,根本假的!一堆報導拼貼而成,政府根本不需要更多人力,一堆垃圾話。」

吃冰淇淋撞到頭的脫歐大功臣鮑里斯強森(暱稱BoJo):他在脫歐公投後原有望角逐首...
吃冰淇淋撞到頭的脫歐大功臣鮑里斯強森(暱稱BoJo):他在脫歐公投後原有望角逐首相大位,卻慘遭戰友「背叛」,最後入閣擔任外相。外界揣測這是梅伊的策略,把BoJo留在身邊為的是牽制他,不讓他在外頭惹麻煩。 圖/路透社

▌法院逆襲,走鋼索的梅伊政府

但梅伊政府目前尚未能給出「白紙黑字」的交代,是不爭的事實。不論備忘錄指出的「英國至少還需要六個月的時間來準備」是否屬實,首相梅伊提出明年二月才會公布脫歐方案,與承諾三月底啟動脫歐,這中間只有一個多月緊湊的時間,政府真的來的及嗎?這是否透露梅伊吃了秤砣鐵了心,就是不打算留給國會一丁點介入的機會?

「國會是否可針對最終脫歐方案行使表決權?」是近幾個月英國脫歐的熱門問題。

今年年中公投過後,留歐派幾次上街大鬧,然而大勢已去,就在大家認為留歐希望已回天乏術之際,商人吉娜米勒(Gina Miller)率先發難,質疑政府動用「皇家特權」啟動脫歐,意圖繞過國會的行為乃是違憲,遂一狀告上英國高等法院(High Court),訴請法院裁定,以司法挑戰政府的「圖謀不軌」。

英國高等法院在11月3日的判定——政府啟動脫歐「不能繞過國會」——猶如半路殺出的程咬金,讓梅伊更頭大,但卻也讓不服氣的政府上訴至最高法院(Supreme Court)。

最高法院於12月4日開庭,但11位大法官罕見聚首,展開為期四天的聽證會卻依然未能達成共識,在8日全程轉播的聽證會上,暫時呈現7對4的拉鋸戰。誰會贏?目前不得而知,梅伊政府認為自己有五五分的機會能扳回一城。但最終結果,則需等到一月才會明朗(法院並未釋出確切日期,但按往例都是在星期三公布判決)。

人民挑戰:被暱稱為「黑寡婦」的米勒說:「我知道我會變得不受歡迎,但這不重要,重要...
人民挑戰:被暱稱為「黑寡婦」的米勒說:「我知道我會變得不受歡迎,但這不重要,重要的是做對的事。」 圖/法新社

▌如果國會勝出呢?還脫歐嗎?

原則上沒有國會議員打算扯梅伊後腿。然而,一月判決、二月公布脫歐方案、三月啟動脫歐,梅伊宛如走在鋼索上,若政府被裁定違憲,形式上啟動脫歐仍必須跑國會程序。

面對最壞、時間最緊湊的情況,最簡單的化解方式是,梅伊政府將會依照規定向國會遞交同意啟動脫歐的法案,但這個法案會是以極簡且不容外力插手的文書方式,被送往國會,藉此降低下議院修改條文的機會。儘管聽起來很像投機取巧的偷吃步作為,但目前大部分的議員都表態支持——11月一場表決裡,只有89位表示反對(國會總席次680席)。而理論上為留歐的工黨,其黨魁柯賓(Jeremy Corbyn)也早在11月就暗示工黨會尊重人民的意願。但這不代表國會議員不會進一步刁難政府。根據《每日電訊報》報導,也有議員表示會透過國會辯論,讓政府吐出更多資訊。

有鑒於議員如此咄咄逼人,梅伊在12月20日前赴對外聯絡委員會說明脫歐進展時,決定採取防手的姿態。在關鍵的問題——國會是否有權做最後投票表決?——梅伊完全答非所問,四兩撥千斤地說:「國會有機會針對『大廢除法』(Great Repeal Bill;非脫歐方案)表決。」

質詢的工黨悍將西拉利‧賓恩(Hilary Benn)則不甘示弱地緊咬追問,然而梅伊還是選擇打模糊戰——「國會會有很多機會可以討論」、「國會,在更多資訊出來後,當然有機會討論、考量」——不肯鬆口承諾國會的表決權。最後,面露不耐的賓恩表示:

我不懂為什麼回答這個問題會這麼困難?

除了拒絕承諾給國會表決脫歐方案的權力之外,對於外界相當關注的移民問題,梅伊亦是選擇以模糊的言詞,拒絕鬆口予以承諾。當前工黨內政大臣古柏(Yvette Cooper)詢問明年二月的脫歐方案是否包含移民管制時,梅伊再次發揮答非所問的本領,僅表示政府有在處理與移民相關的提案;而當再次被逼問是否會在啟動脫歐前,讓社會大眾檢視移民管制的政策時,梅伊不動如山地回應:「當我們覺得時機點合適的時候,我們就會這麼做。」

不打算再繼續爭下去的古柏,最後烙了一句:「那我只好先假設明年二月相關政策不會跟著出來。」

《影片/賓恩 vs. 梅伊:國會有沒有表決權?》

▌什麼是聽起來很威的「大廢除法」?

上述梅伊承諾國會表決權的「詢問」,於10月初被提出,是用來廢除當年讓英國捲進歐盟這個超國家機器的《1972年歐洲共同體法》(1972 European Communities Act),並允許符合英國需求即可執行的法律元素,被吸收或轉換進英國法條裡,不需要的則廢除、失效;實質層面觀之,這是為了避免歐盟法律失效後遺留法律真空。

大廢除法與脫歐方案、對歐談判及啟動脫歐條款無關,而「大廢除法」本身也不代表結束英國歐盟會員國身分。事實上,當英國與歐盟談判完畢,正式分道揚鑣後,歐盟法律自然會失效,所以也有人認為「大廢除法」的象徵意義遠大於實質意義。然而有一關鍵處仍值得注意,就是剩餘的法律該如何融進英國法律,而在這必須經國會不斷反覆辯論跟審查的階段,也必然給了反脫歐的議員操作的空間。

儘管如此,大廢除法對於脫歐人士而言依然是個令人歡欣鼓舞的喜訊,親脫歐的《每日電訊報》社論也不令人意外地稱讚梅伊勇敢踏出果敢一步,畢竟在「大廢除法」經國會投票通後的那一刻,英國將不再遵循歐盟法律,用脫歐派語言解釋就是——主權拿回來了!

根據保守黨的布告,大廢除法將會在明年國會新會期(五月)開議之際,被納入進女王例行的開議演講(Queen’s Speech),並正式進入國會議程。而這也是六個月來,梅伊政府為一能夠給出的一份脫歐步驟。註1

儘管大廢除法與脫歐方案跟後續的退歐談判沒有實質的關連,但對挺脫歐人士來說,這還是...
儘管大廢除法與脫歐方案跟後續的退歐談判沒有實質的關連,但對挺脫歐人士來說,這還是代表首相梅伊果敢的一步。 圖/美聯社

今年年中公投過後,留歐派幾次上街大鬧,要求二次公投,然而大勢已去。 圖/法新社
今年年中公投過後,留歐派幾次上街大鬧,要求二次公投,然而大勢已去。 圖/法新社

▌2018年脫歐(順利的話)...?

如果照著首相梅伊的規畫,明年三月順利啟動脫歐條款,且如期的於兩年內與歐盟完成談判,那英國將會在2018年的三月,正式離開歐盟。

但是可不可能有變數呢?當然有。

談判一直以來便是國與國協議事情時,最費時費力的程序,舉例而言,在1982年欲退出歐盟的格陵蘭,一個人口僅約5萬人的國家就花了三年的時間——萬一兩年過後,英國跟歐盟也無法達成共識呢?

根據《歐盟條約》第50條款,官方預設的退歐談判為兩年,但也允許歐盟理事會(Council of the EU)決定是否延長談判期限。理論上,哪怕是加長5年、10年,踏上「不歸路」的英國無論如何都要完成退會步驟,才能「完全脫歐」,而這期間的政治與經濟代價,都是無法預測、極高的風險。然而這決定權落於歐盟一方手中,如果雙方始終未能達成共識,英國勢必得找出一套因應措施。

也因此,意識到問題嚴重性的梅伊政府,也於12月20日的對外聯絡委員會上,鬆口表示不排除「因應計畫」(contingency plan)的想法。該計畫會斟酌各種可能性,而根據脫歐大臣戴維斯(David Davis)於12月初表示的,英國當局已列出四種可能的情境,涵括外界預測的「軟脫歐」(續留單一市場)、或是與歐盟簽署新貿易/關稅協議、又或是最危險的「硬脫歐」——揮揮衣袖,不帶走一片歐盟雲彩。

總之,讓英鎊大跌回八零年代低谷、轟動全球一時的脫歐風暴,經過半年的折騰仍未畫下休止符;梅伊政府葫蘆裡賣的是哪種脫歐藥,必須等到二月公布脫歐方案,才會明朗,而脫歐會否順利,在談判開始進行前,一切都是未知數。

如果照著首相梅伊的規畫,明年三月順利啟動脫歐條款,且如期的於兩年內與歐盟完成談判...
如果照著首相梅伊的規畫,明年三月順利啟動脫歐條款,且如期的於兩年內與歐盟完成談判,那英國將會在2018年的三月,正式離開歐盟,但會不會這麼順利,至少在2016年結束前都是未知。 圖/路透社

▌備註

註1:

蘇格蘭首席部長史特金(Nicolas Sturgeon)在12月17日提交出一份「脫歐計劃」,是全英國唯一個可供檢視的脫歐文件,當中明確指出蘇格蘭爭取歐盟單一市場的談判立場,但該計劃遂遭梅伊否決。同一時間,忌諱蘇獨精神煽動加泰隆尼亞分離主義的西班牙政府,也立刻反彈,表示反對

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