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透視:法院的逆襲,英國誰有權啟動脫歐條款?

2016/11/04 轉角說

昨日英國高等法院卻殺出程咬金,裁定啟動脫歐,「不能繞過國會」。 圖/路透社
昨日英國高等法院卻殺出程咬金,裁定啟動脫歐,「不能繞過國會」。 圖/路透社

文/喬蘭雅

六月份英國脫歐' rel='118760'>英國脫歐公投結果出爐,脫歐派出乎意料之外地以3.78%的些微票差,險勝留歐。

消息一出,英鎊崩跌,首相卡麥隆(David Cameron)灰頭土臉地宣布辭職、脫歐大將強森尷尬神隱(Boris Johnson)、保守黨脫歐戰友背後捅刀爭奪首相大位、取得脫歐勝利的獨立黨前黨魁法拉吉(Nigel Farage),宣稱使命達成後便開心地辭去黨魁「功成身退」......公投結束不到一周,保守黨一盤散沙,群龍無首;與此同時,工黨議員發難,指責黨魁柯賓(Jeremy Corbyn)留歐宣傳不力,十幾位影子內閣在24小時內,不留情面地辭職逼宮——英國政壇陷入前所未有的內鬥動盪。

就在外界以為甫於七月上任的梅伊新政府,其於近期提出的「明年三月啟動脫歐條款」的脫歐時程,可望暫時止息後公投時代,英國政壇的兵荒馬亂,昨日英國高等法院卻殺出程咬金,裁定啟動脫歐,「不能繞過國會」。

究竟發生了什麼令人崩潰的事?

2016年11月4日,英國各小報頭版頭:支持脫歐的《太陽報》(左),質疑出身圭亞...
2016年11月4日,英國各小報頭版頭:支持脫歐的《太陽報》(左),質疑出身圭亞那的米勒受外國菁英之託操弄法律,「歐盟你算老幾?」;反對脫歐的《每日鏡報》則不無幸災樂禍地預測梅伊政府可能被迫提前大選,「2017提前大選,賭盤賠率爆跌」。

▎ 脫歐還是不脫歐,這個是個問題——就由國會決定吧!

於今年7月11日上任的保守黨新任黨魁的梅伊(Theresa May),將脫歐視為首要任務,上任後第一道命令,即是設立「脫歐大臣」(Secretary of State for Exiting the European Union)一職,負責所有對歐協商談判事宜。渴望「速戰速決」的梅伊,在本月(10)初,提出政府可在公投結果的基礎上,運用「皇家特權」(royal prerogative powers)賦予政府的外交權力,如對外與他國簽訂(或撤銷)條約的權利,不經國會投票,直接向歐盟啟動脫歐條款,終止與歐盟的關係,之後,旋即提出脫歐時程——明年三月,啟動第50條款。

然而,此舉卻觸怒了部分留歐人士,以商人吉娜米勒(Gina Miller)為首的民間團體「人民挑戰」(People's Challenge),質疑政府意圖繞過國會的行為,乃是違憲,遂訴請法院裁定,以司法挑戰政府的決定。

直到昨日,判決出爐,由英國首席大法官托湯瑪斯爵士(The Lord Thomas of Cwmgiedd)領隊的三人團隊,裁定即便政府擁有權限涵蓋外交事務的皇家特權,但依據憲法「國會主權」(principle of parliamentary sovereignty),皇家特權行使的權力與結果,不得顛覆國會頒布的國內法——此一判決,一口氣削弱梅伊政府對脫歐決策的壟斷,也打亂了明天三月啟動脫歐進程。

一時間,一個巴掌,英國似乎又被打回到六月份那時,國家未來混沌不明的窘境。不甘示弱的梅伊政府,在判決出爐後決定,將上訴最高法院(Supreme Court of the UK),最高法院將於12月舉行聽證會。

2016年11月4日,英國各大報頭版頭:支持脫歐的《每日電訊報》(左),「與人民...
2016年11月4日,英國各大報頭版頭:支持脫歐的《每日電訊報》(左),「與人民作對的法官們」;公投前稍傾留歐但態度保留的《泰晤士報》(中),「梅伊被要求於脫歐表決前國會改選」;支持留歐的《衛報》(右),「梅伊陷亂局,法官們判決脫歐決策需由國會決議」。

▎ 人民挑戰:「黑寡婦」米勒

高等法院判決讓商界反脫歐大將米勒瞬間暴紅,大家都在問,區區一位民間人士,加上三個法官,怎麼敢如此大膽企圖「顛覆」脫歐公投結果?

原告吉娜米勒,出生於南美洲的圭亞那共和國(Guyana),成長於英國倫敦,現為基金經理人,亦是英國投資機構SCM Private的聯合創辦人,其職涯背景看似與他人無異,卻是知名的權威挑戰者,幾年前與丈夫成立「真相與公平運動」(True and Fair Campaign),力倡基金管理產業交易與行政透明化,以及慈善公益的改革,由於她對既得利益者敢怒敢言,在業界被同行人戲稱為「黑寡婦」。

我知道我會變得不受歡迎,但這不重要,重要的是做對的事

米勒表示,在脫歐公投結束後,她每晚都難以入眠,一直思考著「脫歐」對下一代、對這個國家的每一個人而言,究竟意味著什麼;再也無法漠視政治人物在公投後像無頭蒼蠅般,對自己先前大力宣傳的脫歐毫無準備跟計畫,甚至企圖繞過國會壟斷談判,米勒決定依照自己的方式挑戰政府,找到「人民挑戰」以及一位倫敦髮型師多斯桑托斯(Deir Dos Santos)作為夥伴,透過群眾募資,聘請律師打一場人民對決政府不公不義的戰爭。

在裁決出爐後,接受媒體訪問的米勒表示,判決結果與人們投了什麼票無關,每個人都為了心目中最好的未來跟最好的國家,投了票、作出了選擇,但是...

這場官司,是關於程序,不是政治

米勒表示:「我知道我會變得不受歡迎,但這不重要,重要的是做對的事!」 圖/歐新社
米勒表示:「我知道我會變得不受歡迎,但這不重要,重要的是做對的事!」 圖/歐新社

▎ 政治歸政治,法律歸法律?政府與國會的權限劃分

高等法院的判決,引來脫歐派的撻伐,指控該判決是「法院在向英國民主開戰」。除了梅伊政府已決定上訴最高法院,其內閣商務大臣賈維德(Sajid Javid)亦質疑法院的介入,是否有其必要,他認為,當初政府是在多數議員同意之下,決定舉辦公投的,這意味著不論結果為何,政治人物都已被授與足夠權力,有義務跟責任履行人民的意願。

於第一時間跳出來怒斥高等法院的裁定是對「投票人的背叛」的獨立黨前黨魁法拉吉,高分貝警告該裁決將會觸怒人民;疑歐派的英國媒體《每日郵報》(Daily Mail),甚至直接在報紙鞭審三位法官,直指他們是「人民公敵」。

脫歐人士的憤怒並非預料之外,但判決對脫歐進程產生的戲劇性發展,究竟是政治操作,還是「政治歸政治,法律歸法律」?

事實上,判決書在一開頭便聲明

這是純粹的法律問題,法院的裁決無關、也不對脫歐一事表達立場——那是政治問題。

亦有媒體分析,高等法院的裁決並非企圖顛覆公投結果,只是重申「國會主權」原則,更清楚地解釋跟界定內閣與國會,各自的權限劃分。

國會作為英國政治的主權核心,內閣政府即使擁有權限涵蓋外交事務的「皇家特權」,其行使的權力與結果,仍不得顛覆國會頒布的國內法,因此,判決書於第九條便說明:《1972年歐洲共同體法案》(European Communities Act in 1972)為英國國會在1972年所制定頒布,如今若要撤銷,必須由國會來啟動,再由政府執行。此外,《里斯本條約》第50條脫歐條款,作為英國加入歐盟後(1972年為歐洲共同體)時,所賦予英國人民的權利,不得未經國會表決,逕自被內閣政府更改或撤銷。

2016年11月4日,英國各小報頭版頭:強烈支持脫歐的《每日郵報》指責三名法官為...
2016年11月4日,英國各小報頭版頭:強烈支持脫歐的《每日郵報》指責三名法官為「人民公敵」;同樣挺脫歐的《每日快報》則呼籲民眾挺身發聲「我們必須離開歐盟」。

▎ 脫歐八點檔:脫的成,還是脫不成?

儘管公投結果在英國國內造成混亂,留歐派幾度上街抗議,甚至企圖發起二次公投,也儘管公投在英國僅只有諮詢性意義,不具法律強制力,但近幾個月來,在梅伊不留轉圜餘地的強勢操作下,脫歐儼然已成社會「共識」,待解決的問題,似乎只剩「何時啟動脫歐?」、「要『軟脫歐』,還是『硬脫歐』?」。

法院的裁決背書,賦予國會議員相當程度的談判權力與辯論空間,可針對梅伊政府提出的脫歐方案,進行修正,甚至是否決。譬如,傾向避免跟歐盟一刀兩斷斬斷情緣的「軟脫派」(soft Brexit),會企圖在梅伊政權與歐盟談判時,確保在續留單一市場等條件上,掌握更多參與談判、國會辯論,或是監督的機會,以防國會被邊緣化。

國會享有表決與辯論的權利,也意味著梅伊將面臨整合保守黨內意見的壓力,以及反對黨議價的風險。若未能在國會取得足夠的支持,恐怕在企圖闖關啟動脫歐前,梅依就必需要先啟動國會選舉,將原本2020年的大選,提前舉行。屆時,是否會選出反脫歐的國會議員,也是個風險。

然而目前可放心的是,英國脫歐八點檔,或許不至於發展成完全不可收拾的鬧劇,至少在高等法院裁決出爐後,成功壓制黨內叛變議員、再次穩座黨魁之位的柯賓,已暗示工黨還是會尊重人民的選擇,但期許脫歐談判透明以及國會在此的角色。而梅伊也發出聲明「不會提前舉行大選」,甚至速速致電歐洲執行委員會(European Commission)主席容克(Jean-Claude Juncker),告知英國絕對會如期啟動脫歐!

對於英國至今對脫歐仍沒定案,歐盟會員國已感到布耐煩。圖為梅伊跟容克。 圖/美聯社
對於英國至今對脫歐仍沒定案,歐盟會員國已感到布耐煩。圖為梅伊跟容克。 圖/美聯社

除了下議院可能因意見分歧導致脫歐延宕,多為支持留歐的上議院(House of Lords),也是梅伊不可輕視的一股政治壓力。就在上個月,數名跨黨派議員組成的委員會已明確地向梅伊傳達,國會有對政府啟動脫歐條款,行使同意與否的權利。而上議院憲法委員會(Constitution Committee)也不斷強調,脫歐談判過程,國會應充分被知會所有進展,且保有「同意跟批准」(agree and adopt)最終方案的權力。

根據媒體《Politico》的分析,暫且不論12月份最高法院的會如何裁定,這波以憲法挑戰政府的反脫歐人民行動,已對梅伊先前一手操控的脫歐程序造成影響。假設最高法院維持原判,梅伊政府依法向國會提出啟動脫歐條款,屆時下議院勢必會花上數月的時間辯論、表決,梅伊政府想要按照自己劃定的時間表,在明年三月向歐盟提出脫歐,幾乎不可能如期發生。

「回歸國會」的判決,除了為脫歐進程再添變數、為英國時政再蒙陰影,也同時挑起英國政治百年來的古老爭論,——最終的政治權力,究竟座落於受皇室授權的內閣政府,還是享有「國會主權至上原則」的國會?而當這股權力的拉扯,碰上公投展現的民意,一個國家的民主又該怎麼走?

經過昨日一鬧,英國還有下一步嗎? 圖/法新社
經過昨日一鬧,英國還有下一步嗎? 圖/法新社


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