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日不落的大英國協?從殖民連帶,到全球治理的轉型嘗試

2015/12/01 陳岱嶺

當全世界焦點都放在巴黎恐怖攻擊以及土耳其擊落俄羅斯戰機的同時,地中海島國馬爾他卻...
當全世界焦點都放在巴黎恐怖攻擊以及土耳其擊落俄羅斯戰機的同時,地中海島國馬爾他卻正於11月27至29日舉行第24屆大英國協首腦會議。 圖/路透社

北美的加拿大、東南亞的馬來西亞、加勒比海的牙買加、南太平洋的萬那杜跟東非的馬拉威,這五個天南地北相距甚遠的國家之間,有著什麼共同點?

當全世界焦點都放在巴黎恐怖攻擊以及土耳其擊落俄羅斯戰機的同時,地中海島國馬爾他卻正於11月27至29日舉行第24屆大英國協首腦會議(Commonwealth Heads of Government Meeting, CHOGM)。和當今風起雲湧的世界局勢相比,大英國協首腦會議相對地在媒體上顯得非常沒有存在感,甚至令人感到陌生。然而,這場會議的出席著卻各有來頭,不僅全球53個國家與屬地的領導人與會,參加各國的總人口數更逼近22億——約莫是世界人口的三分之一。

這個會議重要嗎?回答這個問題前,要先從「大英國協」是什麼碗糕開始說起。而從名字不難猜出,這跟「英國」一定脫離不了關係。

20世紀初期的英國在幾個世紀下的殖民擴張,已經成為世界上第一個全球性海權帝國。由於領土遍及全球,照耀疆土的太陽永遠不會下山,又稱作日不落帝國。然而,英國的榮景在兩次世界大戰的消耗中急遽衰退,加上民族自決的主張,以及各地追求獨立的武裝與非武裝衝突,使得財政上已經無法再維持殖民地龐大開銷的英國,在二次大戰結束約莫十年後開始讓各殖民地獨立。

大英國協成員分布地圖:全球53個國家與屬地,總人口數更逼近22億——約莫是世界人...
大英國協成員分布地圖:全球53個國家與屬地,總人口數更逼近22億——約莫是世界人口的三分之一。 圖/維基共享

▎帝國榮光的最後嘗試

為了維持昔日影響力,並作為對前殖民地經濟與政治上持續對話的平台,於是在各殖民地獨立之餘,英國成立了「大英國協」(Commonwealth of Nations)此一國際組織,作為英國跟前殖民屬國、屬地之間的連帶橋樑。

由於大英國協各國的連帶是基於「共同被英國殖民」的歷史,因此和以地域或者產業等共同特性組成的國際組織也十分不同——大英國協是個會員國彼此差異很大,除殖民背景外幾乎很難找到一致性的國際組織。在國協內,你看得到諾魯這種世界第三小的珊瑚礁島國,也看的到全世界人口第一位的印度;看得到東南亞熱帶大國馬來西亞,也看得到寒帶的加拿大。此外,大英國協沒有明文的組織章程,其目標與定位是在歷屆會議裡透過發表各種宣言來逐漸確立。若以第一屆首腦會議發表的新加坡宣言觀之,這是個「獨立的主權國家之間基於各自的政策,為彼此人民的共同利益而合作,以及促進國際社會的相互理解與世界和平而自願組成」的國際組織。

自1971年在新加坡召開第一次CHOGM以來,迄今已經在世界各地的成員國召開了24次的首腦會議。隨著時代的變遷,與會討論的主要議程也跟著不同。在過去,CHOGM除了成為各國與前宗主國英國在援助發展上討價還價的場域外,也做為會員國之間彼此建立集體行動連結,維繫舊有的經濟貿易連帶,以及有時候成為解決各會員國國內衝突的重要平台。

威廉王子夫婦2012年訪問國協成員國——索羅門群島。 圖/路透社
威廉王子夫婦2012年訪問國協成員國——索羅門群島。 圖/路透社

▎前殖民地內政衝突處理

以1998年南太平洋索羅門群島發生的族群動亂為例,大英國協秘書處起初派遣調停特使團介入,並扶植雙方同意的領導人上台重組政府,然而2000年後新一波大規模的衝突又使新上任總理無力控制局勢,於是辭職下台。情況一直持續至2003年,在多次調停無效後,才由澳洲、紐西蘭、斐濟等區域內較具規模的會員國等國組織維和部隊介入,要求兩方停戰並展開政治協商。持續於索羅門群島監控協商進程,避免族群衝突再次燃燒。

大英國協之所以介入索羅門的動亂,而不需要將事件上綱至聯合國層級,是因為區域內缺乏強而有力的國際組織,使其可扮演的角色相對而言變得重要,以及介入一舉沒有衝擊到國協內大國的利益所致。當類似的內戰問題發生在斯里蘭卡,國協能扮演的角色相形之下就非常無力。

斯里蘭卡自1948年獨立以來,佔全國74%人口的佛教族群即成為主導政府的力量,而占18%人口的印度教徒則盤踞在東北地區,雙方由於文化差異衍生政治衝突,自1983年開始爆發內戰。大英國協本應可以如調停索羅門群島般地介入,但卻因南亞強勢會員國——印度——而遭受或明或暗的各種杯葛。

在斯國內戰中,印度政府對於北部印度教叛軍「塔米爾之虎」(LTTE)不僅大力支持,甚至默許其在印度邊境省份建立訓練基地。即便大英國協試圖調停衝突,但和平對話的嘗試往往也因印度的介入、反對,而難以施力。

最終,這場內戰一路打了將近30年,才在2009年以政府軍慘獲全勝而告終。期間,除了偶爾搭個橋、來個和平對話外,國協幾乎只能對態勢的發展乾瞪眼而未見積極。

一位塔米爾女性試圖尋找她在內戰中生死不名的親人。 圖/路透社
一位塔米爾女性試圖尋找她在內戰中生死不名的親人。 圖/路透社

▎國協與地緣政治的角力

作為一個全球性的國際組織,大英國協卻深受不同地區的地緣政治所影響,而無法在國際事件中採取穩定、一致的處理方式與立場——這也正是大英國協為人詬病的問題。

和非洲聯盟或歐盟等更緊密結合的國際組織不同,大英國協並沒有一個明文規定的軍事合作或維和機制,本身也不設有常備部隊。這樣的先天缺乏,使其難以成為一股足以震懾衝突中各個行動者、迫使其走上談判桌的力量。

當遇到重大政治性的議題,或者要形成一致的行動時,由於國家之間差異甚大,發展高度不均,在國際政治的階序不對等,以及會員遍及全球缺乏連帶感,往往讓國協難以找出共同利益,原本期待的政策對話場域往往淪為各說各話的迷你聯合國,無法真的對國際事務做出實質貢獻或有力的反應。更有甚者,在遇到會員國之間彼此的利益衝突時——尤其是會員國們跟「老大哥」英國之間的利益衝突時,不只對話難以開展,有時甚至會衝擊國協根本的存續必要性問題。

這個現象在國協面對過去南非共和國,實行種族隔離統治的問題時,尤為明顯。

國協內為數眾多的非洲國家與宗主國英國之間,本來就因殖民遺緒與持續性的經濟剝削,彼此存在著不少歧見。1961年,南非白人政府透過限制黑人投票權、下修白人投票權至18歲等方式,技術性地在維持白人優越統治的體制下,讓南非由「屬地」獨立成為主權國家;但這件事情讓國協內的非洲成員大表不滿,由於南非從屬地變成共和國後,必須以新身份再次加入大英國協。因此非洲國家聯合其他第三世界的會員國,合作「否決」了南非的加入請求。自此,南非撤出國協長達33年,直到以曼德拉為首的黑人政權執政後,1995年才重新加入。

兩位前南非領導人,曼德拉與戴克拉克。 圖/路透社
兩位前南非領導人,曼德拉與戴克拉克。 圖/路透社

在這長達33年的過程裡,南非白人政權仍然試圖透過英國等國協內的白人國家,找尋可以重新加入國協的「破口」,並想透過加強與國協非非洲國家之間的貿易,來抵抗非洲各國針對南非所堅持的種族隔離政策而實施的經濟制裁;非洲各國的國協會員,也把CHOGM視為重要的攻防點,試圖主導聯合各國對南非的制裁,尤其是迫使英國這個和南非貿易量甚鉅的國家一起行動。

1985年,在加勒比海島國巴哈馬首都拿騷舉行的首腦會議中,南非問題就幾乎逼得國協瀕臨解散。印度、加拿大、澳大利亞及尚比亞組成的協調團在商討無效後,時任英國首相——柴契爾夫人更宣稱「對南非實施經濟制裁,會損及英國經濟利益」,並表達了絕對不不會同意制裁的立場。而英國立場的攤牌,也使非洲國家無法以完成對南非的制裁包圍網,而柴契爾夫人甚至以「準備下周在聯合國的演講」為由,拒絕在CHOGM的會議結尾,針對各國對其力挺南非的立場質疑做出回應。

此般高姿態使得國協內揚言退出的呼聲高漲。但由於各種英國給予的援助發展、貿易特權還是透過國協的架構來商談,加上當時非洲各國的產業發展仍延續著與殖民時期、對英國母經濟體倚賴的不對等世界分工關係,使得後來會議結束後,沒有任何國家「憤而」退出國協。

柴契爾夫人(右)在政策上一直堅定支持著南非——即便南非堅守自己國內的種族隔離政策...
柴契爾夫人(右)在政策上一直堅定支持著南非——即便南非堅守自己國內的種族隔離政策(圖為1984年南非前總理波塔訪問倫敦)。 圖/歐新社

▎存續之辯

如今,大英國協逐漸面臨到存續與否的論辯。除了國協的存在無法對衝突有效調停之外,後冷戰時代,區域組織的建立與統合的日漸緊密,這也使得國際政治環境迥異於1950年代的現在,透過國協政經合作與解決問題的框架,不再那麼吸引人。

早在1991年西非獅子山共和國內戰裡,「西非經濟共同體」(Economic Community of West African States, ECOWAS)在調停上的重要性,就已超越同時也插手斡旋的大英國協,甚至由聯合國安理會所通過的1132號維和決議,也都委由ECOWAS執行——相比之下,大英國協能夠直接採取的行動,卻只是暫停獅子山共和國的會籍而已。雖然大英國協秘書處也透過非洲的會員國提供急難物資處理等維和後勤支持,在和平協議簽訂等政治議程上,亦只是扮演著類似道德擔保人(Moral Guarantor)的角色。但實質而論,在以國際政經結構來箝制內戰的網絡裡,國協已不具備足以仰賴的影響實力。

在世界體系結構崩解重組的當代,區域性的集體力量、新興大國(中國、印度)的政經影響,都撼動著大英國協的影響力。當各國習慣透過區域組織解決問題、國內投資與援助發展光靠中國就吃得很飽時,大英國協那套英國重諸國輕的翹翹板,自然也產生了反向的傾斜。如今的大英國協,與其說是各國跪求英國,不如說是英國需要各國,來維繫其大國的國際地位與影響力。

如今的大英國協,與其說是各國跪求英國,不如說是英國需要各國,來維繫其大國的國際地...
如今的大英國協,與其說是各國跪求英國,不如說是英國需要各國,來維繫其大國的國際地位與影響力。(圖為2014年威廉王子夫婦訪問紐西蘭。) 圖/歐新社

▎新時代的大英國協:全球治理的對話平台

在壓力下,以英國為首推動的「大英國協改革」,正加緊腳步進行著。高度全球化的21世紀、逐漸產生在各領域的跨國界議題,都需要國與國之間消弭界限的協力合作,使之可被有效的全球治理——這給予了大英國協從殖民記憶,轉型為國際重要對話場域的契機。

2009年於千里達與托巴哥首都西班牙港(Port of Spain)舉行的CHOGM,即由英國主導,在會中成立了以馬來西亞前首相巴達威(Abdullah Ahmad Badawi)為首的改革小組,針對國協內政府與非政府組織收集「改革建言」,並於2013年在澳洲伯斯召開的CHOGM通過《A Commonwealth of People: Time for Urgent Reform》宣言。

宣言揭示的其中一個概念,即是要透過大英國協中的新興各國,在不同領域的國際事務上透過國協平台進行溝通,並藉由新興國家的影響力量,擴散並建立共同的立場共識,以希望能影響更上位的國際組織——也就是聯合國的決策,與其互為推動全球治理上的助力。

不過,批評者則失望地認為,改革並沒有觸及大英國協組織過於鬆散、不具要求會員國遵守共識決議的強制力、缺乏如歐盟的共同安全與防務機制...等問題,往全球治理方向走的改革仍會遇到各自為政、互不承諾的困境。在組織缺乏約束前提的狀況下,就算年年喊出「改革」宣言,也仍只是空洞無意義的政治口號。

較樂觀的意見則認為,在聯合國安理會佔了4個理事國席次、並提供47%聯合國維和部隊軍力的大英國協,若能在聯合國架構之外,凝聚世界上四分之一國家對全球性議題的共識,即便不是leader,然成為強而有力的follower,對國際社會推進包括跨國公共衛生、環境、貧窮、人口流動與反恐等議題的議程推進,依然大有助益。

在組織缺乏約束前提的狀況下,就算年年喊出「改革」宣言,也仍只是空洞無意義的政治口...
在組織缺乏約束前提的狀況下,就算年年喊出「改革」宣言,也仍只是空洞無意義的政治口號。(圖為2015年參與CHOGM的英國女皇的背景。) 圖/美聯社

▎2015CHOGM

今年11月25日在馬爾他召開的CHOGM,其會議主軸「Adding Global Value」本身就在揭櫫上述的轉型方向。期待透過國協內的討論,加強各國對於全球性議題的共識,由國協會員國作為行動者,外擴影響力到各自周遭非國協國家。

其中,全球氣候變遷的問題更是2015年CHOGM焦點中的焦點。由於大英國協中有將近五分之一的國家,有正面遭受全球暖化、海平面上升等氣候衝擊的的南太平洋與印度洋的小型發展中島國(Small Island Developing States, SIDS),也有印度、南非等碳排放量大的新興經濟體,以及加拿大、英國等已開發成熟經濟體;且在CHOGM結束後緊接著11月30日登場的,就是在巴黎召開討論取代1997年京都議定書之後,可能做出重大突破的延宕多年遲未定論的新氣候協議的聯合國氣候變遷會議COP21。

在本次會議上,加拿大總理承諾將額外提供26.5億美元資金給予開發中國家對抗全球氣候變遷。而印度則是持一貫的抵抗立場,認為新的減碳目標過於嚴苛,且會衝擊該國數億人的生存,主張已開發國家需要負擔更多責任。聯合國秘書長潘基文、COP21地主國法國總統奧朗德也特地應邀出席,並針對氣候變遷議題發表談話。

本屆CHOGM儼然就像是個小型的COP21會前會,也是觀察本屆氣候變遷會議結果如何的風向球,重要性不言可諭。各會員國在COP21中的立場與行動將如何?是否真能因為CHOGM而得到更進一步的共識,促進新氣候協議的進程?也是考驗著大英國協在國際上的重要性,以及在既有結構限制下,朝向全球治理的改革能否成功的一關。

在既有結構限制下,大英國協的改革能否讓其成功邁向全球治理的目標? 圖/美聯社
在既有結構限制下,大英國協的改革能否讓其成功邁向全球治理的目標? 圖/美聯社


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陳岱嶺

1992年生,臺大公衛雙主修社會學畢業。有著不安現狀的靈魂,喜幻想富好奇心。現於地球另一端的加勒比海小小島國衛生部做海外長期公衛工作。喜歡把田野當實驗室,在裡面嘗試結合公衛所學與社會學關懷的各種可能;同時也喜歡寫作,希望能夠透過文字,把在加勒比海發生的故事捎回臺灣。

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