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The Glocal 週報/緬甸內戰未完:制裁下的軍政府為何還這麼穩?

2023/03/01 The Glocal

2021年2月3日,開著坦克車的軍隊進入緬甸北部的克欽邦。  圖/法新社
2021年2月3日,開著坦克車的軍隊進入緬甸北部的克欽邦。 圖/法新社

本文為「The Glocal 全球政經週報」,以點、線、面三個維度精選分析每週國際大事。The Glocal 提供會員專屬訂閱內容:〈讀者訂閱〉

本週的The Glocal 全球政經週報,議題鎖定在邁入第三年的緬甸内戰。儘管緬甸軍政府局勢開始出現頹勢、反軍政府派得見一線曙光,然而國際介入仍需解決根本利益問題。和許多東南亞國家一樣,緬甸和平時代依靠的是游走在中美之間的紅利,然而要終結内戰同樣必須要中國的鬆口。

【點】——緬甸軍政府出現頹勢:

自2021年2月1日緬甸軍事政變已過去兩年,當前緬甸軍政府局勢開始出現頹勢,或是讓國際調停的機會。緬甸人民被軍政府逼上了武裝抵抗的道路後,由民族民兵和人民國防軍組成的抵抗力量向緬甸軍政府持續施壓。另一方面,軍政府在士氣低落、將士不服從、機構治理無效、地方性腐敗等多種因素作用下因而陷入苦戰,加上兩年造成的慘重損失令軍方內部出現分岐並完全脫離政治權力,軍政府已經從為鞏固權力而戰轉變成為生存而戰。

由此,軍政府的頹勢逐漸形成,而反軍政府派的民主抗戰前景則逐漸明朗。在此形勢變化的節點,有緬甸參與的東盟、以美國為首的民主陣營、和親緬甸軍政府的一方國家,對當前緬甸實施的行動將影響緬甸的局勢發展。甚至,僅憑美國單方面的制裁,一定程度上足以擊垮軍政府。 然而軍政府倒臺並不一定等於和平,要完全從内戰中解套,緬甸必須重新找到在印太地區的定位。

本來就和西方接觸不多,倒是和中俄等威權國家建立親密經貿關係的緬甸,要如何在東盟毫無作爲的情況下,從多方勢力中重新站起來?

2021年政變後,為了鎮壓示威活動,警察和軍方被控使用橡皮子彈、實彈、催淚瓦斯襲...
2021年政變後,為了鎮壓示威活動,警察和軍方被控使用橡皮子彈、實彈、催淚瓦斯襲擊示威者。 圖/美聯社

【線】——東盟分歧、美國制裁有限:

2021年,緬甸軍方推翻在2020年緬甸議會選舉中贏得選舉的全國民主聯盟政府,並以緬甸軍方取得政權而吿終。當時推翻民選政府的原因,是全國民主聯盟於2020年緬甸議會選舉取得大多數議席,而失勢的軍方則對選舉結果表示質疑,認為其存在詐欺與選舉舞弊,隨後決定動用緬甸憲法第40條第C款,來接管和行使國家權力。

緬甸軍事政變後的兩個月後(2021年4月),東盟召開特別會議,將處理緬甸問題擺上議程並達成五點共識,其目的為想利用東盟機制解決緬甸危機,但緬甸政權拒絕改變其強硬立場,再者東盟信奉不干涉內政原則,使結果「不盡人意」。

由於五點共識對緬甸危機作用無果,東盟內部團結出現裂痕,例如2022年11月在柬埔寨金邊舉行的峰會上,印尼、馬來西亞、新加坡、菲律賓和汶萊沒有出席,該成員國擔憂,出席峰會等同於「默許」緬甸軍政權、削弱國際社會對軍政府施加的壓力。在2023年2月東盟外長峰會中,緬甸軍方任命的外交部長被禁止出席會議,同時各成員國在緬甸問題上展現「團結」。印尼外交部長蕾特諾·馬蘇迪連續使用「團結」一詞,但反而顯得欲蓋彌彰,可見她嘗試掩蓋組織內部因軍方在緬甸奪權而產生的分歧。

美國也有一定的措施支援緬甸反對派,但成效不大。2022年美國通過緬甸同意嚴格軍事問責法案(the Burma Unified through Rigorous Military Accountability Act of 2022),其內容為:授權總統對他認為緬甸參與破壞民主和侵犯人權的相關人士實施制裁,並向國會報告這些行動和相關事項。同時,此項法案亦旨在上加強對緬甸軍方及其盟友的關聯制裁,亦無形中對軍政府盟友中國和俄羅斯施加壓力。同年12月,美國國會將缅甸法案加入2023年國防授權法案,該立法在缅甸法案的基礎上增加更多可以幫助民主運動的具體政策。除了擴大定向制裁,新法案承諾向民主團體提供援助,包括對抵抗團體的技術支持和非致命援助,並提供人道主義援助,使緬甸反對派人員有機會接受資助進行民主行動。

雖然上述法案政策理想上有利緬甸民主化,但現實上法案實行仍有許多阻滯。例如在政治考慮上,美國仍避免向全國民主聯盟施予太多壓力,擔心會因此緬甸會向中國靠攏。

2019年,緬甸軍隊舉行軍演。 圖/法新社
2019年,緬甸軍隊舉行軍演。 圖/法新社

【面】——緬甸軍政府為何還能穩住局面?

目前緬甸軍政府尚能穩住局勢的原因有四點:

(一)、緬甸軍方與反軍政府派的軍事力量懸殊,其原因是2008年前總統登盛(Thein Sein)修改憲法以利軍方利益,以保證軍方永遠合法地主宰緬甸政局。

(二)、緬甸軍方內部有龐大的利益網,其軍方利益網路甚至滲透到民主國家,根據人權觀察 (HRW)的情報披露,美國財政部批准了日本公司Yokogawa Bridge Corp向緬甸經濟公司 (MEC)支付的130萬美元款項,而MEC為軍政府領導人敏昂萊控制的受美國制裁的軍事公司,這筆資金最終將幫助資助該政權的運作和暴行的實施。

(三)、各界對緬甸的民主支持僅僅流於表面,大多數支持都是從外交層面給予,沒有太多物質上的支援,加上制裁作用非常有限,難以撼動緬軍政權。

(四)、2021年和2022年擔任東盟主席國為汶萊同柬埔寨,兩國政治影響力和領導力薄弱,無法在東盟中處理緬甸問題。

鑒於目前局勢,美國等民主盟友現如採取合理的制裁措施,可能會加速緬甸軍政府倒台,實現緬甸民主化。但拜登政府在加強緬甸制裁上顯得畏首畏尾,其國會公然無視國會通過《緬甸法案》提出的孤立軍政府的優先事項,並沒有執行立法和實施新的製裁,因爲美國國會於2003年通過緬甸自由與民主法案,對緬甸實行一系列制裁,但經濟制裁並未達到改善緬甸改善人權的預期效果,反而造成緬甸基層生活更加惡劣。

另一方面,如緬甸軍政府下台,親緬一方的國家似乎更加麻煩,其理由為該類國家會與緬甸有穩定的利益輸送和政治交易,應該會採取行動保護他們在後軍政府時代的利益。當中以中國、泰國和印度影響最大,三國加起來佔緬甸貿易總額的一半以上。相比之下,美國、英國和歐盟僅佔14%。對於中國與泰國而言,雙方與緬甸有大量的商業來往,比如重要的錫和銅進口、現已建成的油氣管道和鐵路線等,一旦緬甸民主陣營執權,中泰兩國需和緬甸重新協商利益分配。

至於印度,雖然印緬雙方實際上沒有明顯的利益來往,但兩地邊境接釀的印度東北納加蘭邦一帶有叛軍,印度需要與緬甸建立長期友好關係打擊這些反印勢力。因此印度處於一個較爲尷尬的局面,是要與緬軍劃清界線?還是繼續與緬甸保持友好關系來打擊東北納加蘭邦叛軍?將會成爲印度難於決擇的問題。

緬甸軍事政變2週年的2023年2月1日,居住在日本的數十名緬甸人在日本大阪舉行抗...
緬甸軍事政變2週年的2023年2月1日,居住在日本的數十名緬甸人在日本大阪舉行抗議軍政府的示威。 圖/美聯社


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