總理呼叫緊急狀態？日本「防疫修法」的政治逆轉謀略

日本國會在一週內迅速通過了《新型流感等防疫特別措施法》（正式名稱：新型インフルエンザ等対策特別措置法。下稱《特措法》），將新冠肺炎納入該法對象。當中最受矚目的，就是《特措法》中授權總理透過宣告「緊急狀態」，可採取更強硬之防疫措施，遭批判有過度侵害人權之虞。

但另一方面，日本政府從三月初起防疫轉趨積極，至少在官方數據上，病例數至今並未發生爆發性的增長，暫時撐過了專家會議所指出，從二月底到三月中的「兩週關鍵期」。那又為何要在此時急著通過「緊急狀態」相關修法？

所謂「緊急狀態」，一般指在面對突發、重大變故時，允許臨時性擴張行政權或中央政府權限以應變的規定。在日本，例如《警察法》中規定在大規模災害、騷亂而有維持治安之必要時，總理可直接指揮調度全國警察。而《災害防救法》（災害對策基本法）中則規定，若發生重大災害，且對經濟、公益發生極劇烈之影響時，總理可進行物資調度、物價平抑、以及金錢債務展延等措施。而日前將新冠肺炎宣告為「歷史緊急狀態」一事，其根據為公文書管理準則，效果為必須留下所有決策會議記錄以供檢證。

這次修訂的《特措法》，是源自於2009年新型流感疫情的反省，在2011年311震災後完成立法。當中規定：對具高度傳染性疾病、有爆發大規模感染、對民生經濟產生重大影響之虞時，授權總理可指定特定區域與期間，宣告緊急狀態。在緊急狀態下，中央政府可直接調度水電瓦斯、公共交通、必要物資以供防疫、提供全面公費接種、要求特定場所關閉、活動停止、要求媒體播放官方防疫資訊、徵收私人建物或土地以供臨時醫療設施之用等等。

當時在立法時，就預想到病毒變異問題，因此以「新型流感『等』」為對象，留下未來擴張適用到類似傳染病的餘地。但對於在野黨認為可將新冠肺炎直接納入特措法的主張，執政黨卻堅持一定要修法解決。一般來說，若有需要，行政權應該是樂見可直接應用現行法的，但卻特地大費周章修法的理由，背後實則有著環繞防疫的政治攻防脈絡。

今年一、二月時，日本在考量東京奧運以及日中關係之下，主要跟隨著WHO的見解行動；然而從防疫物資的調度到檢驗能量的擴充，以及官方防疫相關會議的召開等，都被批評應變過於遲緩。一連串的疫情衝擊——防疫物資缺貨、鑽石公主號出現大量感染者、內閣支持率下降、在野黨的質詢焦點從弊案轉向防疫、且國際奧委會委員表達了對東京奧運的疑慮之下，東京奧運，乃至於政權均陷入危機。

因此從二月底開始，安倍轉而展開了一連串的鐵腕政策，包括了呼籲大型活動與娛樂設施關閉、全國高中以下停課、取締口罩囤積哄抬、對中韓封關等等。這裡特地使用「安倍」而非「內閣」或「政府」，是因為這些決策有不少並非出自內閣部會或是專家會議，而是由安倍及其親信決定，安倍本人也不斷強調這一點。從此可看出即便政策轉向突然，缺乏配套與說明而招致批評，安倍也希望能擺脫兩個月來「優柔寡斷」的惡評，凸顯出個人果斷的領導者形象。

在這樣的脈絡下，就能理解為何要堅持以「修法」而非「解釋」來讓新冠肺炎適用特措法。首先，在野黨近期的批判主軸，已經隨著防疫方針的改變，從批判政府「不作為」的「防疫怠惰」，改為「做過頭」的「缺乏配套」與「侵害人權」。但特措法是民主黨執政時的立法，作為民主黨的後繼政黨，現今的立憲民主黨很難自打嘴巴。而在修法通過後，不僅塑造出安倍團結朝野積極防疫的印象，在野黨在對特措法投下贊成票後，之後若繼續批評行政「做過頭」，說服力也會降低。

反對該修法的意見認為，原本的特措法過度擴張行政權：緊急狀態發動要件模糊，期間又長達兩年，且只要向國會報告就可再延一年，程序過於寬鬆；對場所與集會的禁止涉及對集會自由、宗教自由的侵害；對傳媒的管制將限制萎縮中的新聞自由；且當前情勢下修法根本不急，而是應該優先解決學校、勞工、中小企業、醫療現場等各方面的防疫實際問題。而最令人擔憂的，是自民黨長年主張應將總理的「緊急命令權」入憲，因此雖然要件與效果並不同，但這番「緊急狀態」的修法，也被認為是為了未來修憲擴權鋪路。

從當年就反對特措法的日本共產黨，到許多在野議員，包括最大在野黨立憲民主黨（立憲黨）的法務委員會召委山尾志櫻里在內，基於上述觀點，公開批判立憲黨中央「不戰而降」。而黨團則表示，作為該法的始作俑者，以及國會席次居於少數，反對並不務實。透過協商，已成功加入了在宣言前需對國會報告的附帶決議，並且成功要求執政黨撤回傳媒管制及於民營電視台的解釋，已經盡全力防止行政濫權。

實際上確有不少因立憲黨「中間偏『左』」價值定位而支持該黨的選民，紛紛表示對黨團「棄守價值」的失望。而數月來陷入整合困難的在野聯盟各黨間，以及黨內各派間，都再次產生了許多裂痕。

安倍在法案通過隔天（3月14日）的記者會上，感謝了在修法上朝野一致的努力，但也強調較之疫情急速爆發的歐洲各國，目前日本雖然確診數仍持續攀升，但成功拖延了爆發，因此並無宣布緊急狀態的必要，即便有萬一，宣布前也會聽取專家意見，並向國會與國民說明。同時也再次強調備受批評的鑽石公主號防疫工作，是「空前困難的任務」，但日本仍舊成功了。

而令人注目的是，安倍一向鮮少召開記者會，會上的問答也全部都是由官方事前選定發問記者與問題，並由幕僚擬妥答案的「套招」，結果通常是實問虛答。但這次安倍在預擬的問答流程結束後，居然點了名單外的記者發問，該記者表示：「多年來從未被選中過，舉手也是形式，沒想到有可以發問的一天。」安倍似乎想要證明「在宣布緊急狀態前，會以記者會形式向大眾說明。」的保證所言非虛，也改變長年來記者會「套招」造成的負面印象，增加大眾信任。

雖然前述對修法缺乏急迫性、行政濫權的批評並非空穴來風，安倍政權在透明性與遵守正當程序的記錄也確實不佳。但從安倍在記者會上的表現來看，目前其主要的目的應是希望藉此扭轉從鑽石公主號以降，因防疫政策所造成的不利政治情勢，而非在短期內實際宣告緊急狀態來擴張中央政府權限。修法這步棋，在政治效果上同時樹立防疫政績、緩和在野黨攻勢、以及裂解在野陣營，可謂一石三鳥。

然而，在未宣言特措法上的緊急狀態之下，近來從北海道鈴木知事呼籲居民避免外出的「緊急狀態」宣言，到安倍一連串要求停止活動、停課的發言，這些在實質效果上，幾乎已等同於特措法中緊急狀態下的強硬防疫措施，其缺乏法源依據的問題依舊沒有解決。現狀下這些措施，實際上僅僅是政治人物的「呼籲」，沒有任何法律根據與強制力，其效果均倚賴各地方政府、教育主管機關、業者乃至個人的「自主配合」。

在疫情當前下，實際上大部分的單位還是盡量配合，考量到潛伏期，其實際防疫效果則尚待往後檢證。但在缺乏法源依據下，所謂「自主配合」的界線該如何劃定，實質上所造成的權利限制與經濟損失又該如何處理，以及在時間拖長後，可預期會開始出現無法或不願配合的情形，又該如何解決，這次修法仍未解決這些制度問題。

同樣的，在台灣這次的防疫政策當中，也出現了許多在法源依據、人權保障與正當程序上有疑慮的政策，例如健保資料與出入境等其他個人資料的逕自串連、對醫護人員和學校師生的出境管制、對居家隔離與檢疫者的電子監控等等。

與日本相同的是，在防疫當前之下，雖有許多學者、NGO指出相關問題，可惜並未得到足夠關注，但遲早仍須解決。越是緊急狀態，越是須留意如何在盡可能完善的程序下，兼顧人權保障與防疫效果，並且防止權力濫用。政府若在平常慣於便宜行事，在疫情當下看似揮灑自如，長期來看卻是後患無窮。正本清源之道，仍是記取教訓，平時確實未雨綢繆，完善基礎建設，無論是醫療體系或是防疫法制，都是如此。